NUEVOS DISPOSITIVOS EN LA ADMINISTRACIÓN DE LA EDUCACIÓN

Giro a la derecha

Breve glosario previo:

• • BUC - Borrador de Urgente Consideración.
  • Consejos desconcentrados, Consejos - Organismos de dirección, de carácter colegiado, de los diferentes subsistemas del sistema de educación pública.
  • LUC - Ley de Urgente Consideración.
  • Ley 18.437 - Ley General de Educación, n.º 18.437 de 2008.
  • NGP - Nueva Gestión Pública - Doctrina teórica que, desde fines del s. XX, propone el uso de técnicas, prácticas y dispositivos de gestión de las organizaciones empresariales en el sector público.
  • NPM - New Public Management, NGP en inglés.

UN SUEÑO REALIZADO EN EL NUEVO ESPÍRITU DEL CAPITALISMO

El Dr. Robert Silva, designado próximo Presidente de la Administración Nacional de Educación Pública-Consejo Directivo Central (ANEP-CODICEN), máximo órgano de dirección y gobierno de la enseñanza pública en nuestro país, explicó en varias entrevistas, durante diciembre y enero, su idea/proyecto[1] de disolver los consejos desconcentrados de la educación pública, es decir CEIP (Consejo de Educación Inicial y Primaria), CEM (Consejo de Educación Media, Básica y Superior), CETP-UTU (Consejo de Educación Técnico Profesional de la Universidad del Trabajo del Uruguay) y CFE (Consejo de Formación en Educación), para crear en su lugar “Direcciones Generales”, de integración unipersonal y con las funciones administrativas de los ex Consejos.

El anteproyecto de Ley de Urgente Consideración, presentado a la discusión pública en la segunda quincena de enero, representa una definición más precisa de lo que pretenden los partidos de la derecha para la concepción del gobierno de la Educación.

En efecto: dice el artículo 130 del anteproyecto de LUC: “El Capítulo VI del Título III (“CONSEJOS DE EDUCACIÓN”) de la Ley N° 18.437, de 12 de diciembre de 2008, se denominará “SUBSISTEMAS DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA”, a partir de la vigencia de la presente ley”, eliminando de un plumazo los Consejos Desconcentrados.

Seguidamente, el art. 131 modifica el art. 62 de la Ley General de Educación (n.º 18.437) como sigue:

Sustitúyase el artículo 62 de la Ley N° 18.437, de 12 de diciembre de 2008 y sus modificativas, por el que quedará redactado de la siguiente forma: “Artículo 62 (De las Direcciones Generales). Las Direcciones Generales son órganos desconcentrados unipersonales, privativos de la Administración Nacional de Educación Pública. Estarán a cargo de un Director General que será designado por el Consejo Directivo Central. Cada Director General estará asistido por un Subdirector que será designado por el mismo procedimiento. Los Directores Generales y los Subdirectores permanecerán en sus cargos hasta que sean designados sus sucesores. Los Directores Generales integrarán el Consejo Directivo Central, con voz, pero sin voto”.

El art. 62, de la Ley General de Educación, que ahora se pretende modificar, establece actualmente las competencias de los consejos según se enumera:

(Ámbito de competencia) - Cada Consejo será responsable en el ámbito de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) de los siguientes niveles educativos de la educación formal:

A) El Consejo de la Educación Inicial y Primaria (CEIP) tendrá a su cargo la educación inicial y la educación primaria.

B) El Consejo de Educación Media Básica (CEM Básica) tendrá a su cargo la educación media básica.

C) El Consejo de Educación Media Superior (CEM Superior) tendrá a su cargo la educación media superior general (bachilleratos diversificados).

D) El Consejo de Educación Técnica y Profesional - Universidad del Trabajo del Uruguay (UTU) tendrá a su cargo la formación profesional (básica y superior), la educación media superior técnica, tecnológica (bachilleratos tecnológicos), la educación media superior orientada al ámbito laboral y la educación terciaria técnica y tecnológica.

Finalmente, el artículo 65 de la Ley General de Educación instituye la conformación de los consejos y los mecanismos para la designación de sus miembros, estableciendo su integración de la siguiente forma:

(…) tres miembros que hayan ejercido la docencia en la educación pública por un lapso no menor a diez años. Dos de ellos serán designados por el Consejo Directivo Central por cuatro votos conformes y fundados. (…) El tercer miembro de cada Consejo será electo por el cuerpo docente del mismo, según la reglamentación que oportunamente apruebe el Consejo Directivo Central. Durarán cinco años en sus funciones, pudiendo ser reelectos solamente por un período subsiguiente debiendo para una nueva elección mediar por lo menos cinco años desde su cese.

La elección estará a cargo de la Corte Electoral. Los miembros electos permanecerán en sus cargos hasta que asuman los miembros electos para el período siguiente. (Ley General de Educación n.º 18.437)

Las reformas que se pretenden introducir, a través del mecanismo de ley de urgente consideración, traen la novedad de eliminar la participación de los docentes en los ámbitos de gobierno de los diferentes subsistemas de la educación. Es más, dejarán de existir los ámbitos en los que esa participación se materializa, ya que los Consejos, tal como los conocemos hasta hoy, se eliminarían, a excepción del CODICEN, donde los docentes pueden elegir a uno de los cinco integrantes. Coincidentemente con el diseño de gobierno que excluye al colectivo docente de los organismos de dirección, se eliminaría el derecho de participación de representantes de los estudiantes, lo cual constituye un efecto no menor, en los organismos de gobierno de la educación, ya que lo establecido en el art. 66 de la Ley de Educación (posibilidad de la participación de representantes de los estudiantes en los consejos) deja de tener aplicación en función de que el propio organismo (el consejo) desaparece.  

Se crean Direcciones en lugar de los Consejos, cada una de las cuales (aclara el anteproyecto de LUC) es de integración unipersonal mediante designación por el CODICEN. Dichas Direcciones se arrogarían las funciones y potestades que tienen los Consejos y tendrían participación con voz y sin voto en el nivel superior de gestión de la educación. Cada Dirección estará asistida por una Subdirección designada por el mismo organismo, completando la conformación de un esquema ejecutivo de gestión (vertical y centralizado, según la propuesta que analizamos aquí) en su respectiva área de competencia. Este dispositivo de gestión -entendiendo la noción de dispositivo en el plano teórico como “conjunto heterogéneo de relaciones entre prácticas, instituciones, discursos, normas, procedimientos y saberes para hacer frente a una urgencia y conseguir un efecto” (Agamben, 2011)- generará determinadas líneas de enunciación, juzgará lo que se puede decir o no, así como los efectos de visibilidad/ invisibilidad, de modo que, en determinadas configuraciones de líneas de fuerza podrá mostrar u ocultar, permitir o bloquear, de acuerdo a los diversos esquemas de poder.

Ya pueden verse los efectos en la configuración del dispositivo de Dirección General sin el contrapeso de los delegados de los docentes o eventualmente de los estudiantes. Además, es seguro que este dispositivo se pondrá en marcha en función de una correlación de fuerzas en la que las fuerzas de la derecha política se han reposicionado para alcanzar el Gobierno de la República. Un dispositivo como lo conceptualizamos aquí tiene efectos de poder, es decir supone un manejo de relaciones de fuerza (Tiranti, 2016), una gestión estratégica para desarrollarlas en un sentido concreto y obtura otros posibles sentidos o direcciones.

Trataremos de analizar uno de los sentidos posibles de la modificación propuesta y cuestionaremos la línea técnico-ideológica que lo sustenta. Lo haremos a partir de reflexiones sobre lo que se propone modificar, cómo y a partir de qué sustento teórico-ideológico.

EL FONDO POLÍTICO DE LA REFORMA

El concepto de gestión de la educación, que es ya en su enunciación una suerte de rectificación desde una perspectiva neoliberal del de gobierno de la educación, es un fenómeno complejo que implica tensiones, contradicciones, la presencia y acción de actores que no siempre logran consensos o acuerdos en referencia al Gobierno y a los programas educativos. Señalaba el Dr. Robert Silva, en una entrevista publicada por el semanario Voces en julio de 2019, refiriéndose al problema del poder en la administración de la educación pública y la tensión que, en un sistema de gestión, ello representa para el futuro jerarca:

Hay mucho poder en juego. Todos los miércoles, junto con los cuatro compañeros que integran el CODICEN, tengo que resolver cuestiones que en el año implican cuarenta y nueve mil millones de pesos, en un organismo de 61.500 funcionarios, con más de 2.800 centros, entre escuelas, liceos y UTU. Y además 700.000 personas que entran y salen todos los días, 260.000 que se alimentan. Todo eso vos lo tenés que resolver. Vaya si este es un organismo complejo, que tiene mucho ejercicio de poder, que está absolutamente centralizado, y que además tiene un problema histórico en la división y la falta de articulación. ¿Se acuerdan la ley del ’72? Ella terminó con los entes autónomos y se dijo: “Vamos a crear el CONAE”. Luego la Ley de emergencia del ’85 cambió y dejó el CODICEN, pero mantuvo la lógica de un único ente, como también lo hizo la Ley de 2008, que también mantuvo los Consejos. Las administraciones de la educación en muchas cosas siguen actuando como independientes, hay falta de articulación. Entonces, hay un organismo centralizado, con falta de articulación, y con un fuerte componente endogámico. Eso dificulta la toma de decisiones, y el poder juega un rol importante. (Semanario Voces, 08.07.2019)

Además, complementando su inquietud por el diseño de la estructura de poder, se preocupaba por la existencia de varios organismos que, en su opinión, compiten en cuanto a la centralización de la toma de decisiones:

Hay muchas decisiones centralizadas en el CODICEN, y otras en los Consejos desconcentrados, en donde para resolver cosas que pueden ser elementales en la vida de un centro educativo hay que mandarlas a un centro de inspección, que las manda al Consejo para que este resuelva. Eso lleva a un obstáculo permanente, y a la imposibilidad de que los centros educativos se desarrollen.

También es puesta en tela de juicio la autonomía de los Consejos desconcentrados en relación al CODICEN, y es importante considerar que, desde la perspectiva de la izquierda política y cultural, la Autonomía en la educación es un valor a desarrollar:

Acá en el CODICEN he tenido una discusión y lo he hablado con los miembros de los Consejos: ¿quién tiene autonomía, los Consejos desconcentrados o la ANEP? La ANEP, que tiene un órgano director que es el CODICEN, y luego hay Consejos que tienen determinadas atribuciones dadas a partir de la Ley de Educación, a partir de una figura jurídica que es la desconcentración. Tienen competencias asignadas por ley, y competencias que les puede delegar el CODICEN. ¿Pero quién fija la política educativa? La ANEP. ¿Cuál es el órgano director de la ANEP? El CODICEN. A partir del 2008 la ley le quitó potestades al CODICEN y se las dio a los Consejos desconcentrados. Además, pasó que hubo una época de discusión en donde la existencia del CODICEN siempre estuvo en tela de juicio, porque se asocia al CONAE, y entonces la gente se pregunta para qué existe un CODICEN.

Finalmente, en la misma nota, asoma la intención que ahora se registra plasmada en el BUC:

Yo te voy a decir la verdad: lo fui antes, y lo soy ahora [miembro del CODICEN] porque en representación de los docentes estoy sentado acá, pero es imprescindible que en la estructura de la educación del Uruguay exista un órgano con una función de conducción y coordinación generales. (Robert Silva, entrevista en Semanario Voces, julio de 2019)

Lo primero que podemos señalar es que la propuesta de cambio en el diseño de los organismos de dirección de la educación marcha en contrasentido de lo que a nivel de los Estudios Organizacionales y de las propuestas de gestión social[2] se entiende como pertinente o recomendable. A partir de dicha propuesta, una nueva administración pública debe impulsar y promover la participación  ciudadana en la gestión de políticas y programas sociales, de tal forma que estos den respuesta a las necesidades de los destinatarios naturales de las políticas públicas.

Es que la perspectiva trazada por el largo capítulo dedicado a la educación parece emparejarse con las elaboraciones y propuestas de gestión o management de las empresas públicas que, tomando como modelo las lógicas y racionalidades de economía de mercado de las organizaciones empresariales del sector privado, se han venido implantando, con diferente grado de concreción, en el sector de los servicios públicos. Desde los conceptos más ortodoxos de esta perspectiva empresarial no es prioritario ni recomendable propiciar la participación de actores y agentes sociales en el gobierno y gestión de las empresas y servicios públicos, sino que se imponen lógicas y retóricas que reclaman competitividad, eficacia (medida en función de la relación entre las variables de inversión y los objetivos definidos), la categoría de ciudadano se diluye y aparece una nueva categoría que es la de usuario, siendo el usuario algo así como un consumidor con un poco más de categoría, pero inferior al ciudadano. El usuario tiene un rango de análisis en lo práctico, en la ejecución concreta, en cambio el ciudadano es un agente político que eventualmente puede hacer cambiar toda una política pública.

Esta manera de entender la gestión de lo público se viene desarrollando en el mundo desde fines del siglo XX[3] y comienzos del XXI; son lógicas de gestión que comenzaron a ensayarse en países con historias institucionales y políticas tan diferentes como Suecia, Francia, Inglaterra, Estados Unidos y Australia, hasta las propuestas modernizadoras de la gestión pública que se registran en América Latina. Son propuestas que, en la línea del achicamiento del Estado, proponen el logro de la eficacia, la competencia, la descentralización en la toma de decisiones operativas, como medio para lograr mejores resultados productivos en la esfera de las empresas y agencias del Estado, todo ello a fin de lograr una reducción de la estructura del Estado.

En esa línea, en un informe de 1997, el Banco Mundial recomendaba un conjunto de medidas que, en el ámbito de la gestión, apelaban al fomento de una mayor competencia (por ejemplo, a través de un sistema de contratación basado en los méritos), a la apertura de las “principales instituciones gubernamentales” (a fin de romper el monopolio estatal) a la descentralización y a la instrumentación de algunas prácticas de participación ciudadana, aquellas que pueden ser fácilmente controlables, desde la perspectiva de la administración, como por ejemplo las encuestas de satisfacción.

En sintonía con estos principios, según López (2003), los países de la OCDE pusieron en marcha una serie de reformas que hacían énfasis en:

“(...) organizar el gobierno en grupos de agencias y departamentos (...); adopción de tomas de decisiones estratégicas y orientadas a la obtención de resultados, utilizar objetivos de producción, indicadores de rendimiento, pagos en relación con los resultados y medidas de mejora de la calidad; recortar los gastos (...); orientarse a una mayor flexibilidad; mejora de la eficiencia en la prestación de servicios públicos; la promoción de la competencia en el ámbito y entre organizaciones del sector público”. (Suleiman en López, 2003, p.7).

Señalaba el Dr. Enrique Iglesias en el Prólogo a la publicación del BID “¿De burócratas a gerentes?” (1999): “Es indudable que la gestión orientada hacia el óptimo funcionamiento del sector privado tiene mucho que ofrecer al campo de la gestión pública (...)”.

Pero este trasvase o calco de modelos de gestión presenta algunas limitaciones, como ya se ha señalado reiteradamente desde los Critical Management Studies. Al respecto consignan Echevarría y Mendoza (1999):

La limitación fundamental del paradigma institucional del management, tal como se ha construido en el sector privado y se trasladó al sector público, es su pertenencia a una lógica de racionalidad económica individual y egoísta, concebida para ordenar el comportamiento de una organización independiente. Trasladar esa lógica al sector público presenta claras insuficiencias ante la necesidad de observar valores colectivos y atender la exigencia de colaboración interinstitucional, imprescindible en la gestión de numerosas políticas públicas. (pp 40-41)

Sin embargo ¿por qué el nuevo gobierno insiste? Más allá de que, obviamente, se trata de aspectos que hacen a la aplicación del programa de quienes ganaron la contienda electoral, en este hecho puede leerse la aplicación en el plano nacional de un enfoque global: se espera construir desde la retórica “managerial”, desde toda su gramática -elaborada en los manuales que describen las formas de liderar las organizaciones (Luci, 2012)-, desde las prácticas que le van en congruencia, la creencia de que con este modo de hacer las cosas se logrará una gestión eficiente, que produzca los resultados esperados con la mayor eficacia. Y esto fue central en gran parte de las promesas electorales. Si además consideramos la composición de clase de la nueva coalición gobernante, en la cual predominan notoriamente los sectores empresariales, se comprende que el giro hacia un tipo de gestión que desconozca espacios de discusión y ámbitos de participación no constituye una sorpresa, sino una consecuencia previsible. Ahora el interés consiste en gestionar rápidamente, con las menores discusiones posibles, con un énfasis técnico, por encima de la consideración de la dimensión política (¡nada menos!) de la educación.

DEL DISCRETO (DES)ENCANTO DE LOS BURÓCRATAS A LA DISCRECIONALIDAD Y EJECUTIVIDAD DE LOS DIRECTORES GENERALES (¿GERENTES?)

El giro en materia de gestión de la educación que proponen las fuerzas de la derecha tiene raíces y referencias en las propuestas de “nueva gestión pública” que, como señalamos, se vienen desarrollando desde los últimos años del pasado siglo. 

Este New Public Management diseñado mundialmente desconfía de las estructuras de gobierno burocrático en el sentido weberiano, [4] mientras observamos la exaltación de un tipo de gestión que pone el acento en la iniciativa particular, en los liderazgos fuertes (de allí la figura de Director/a y del concepto de Dirección General unipersonal). Esta doctrina de la administración, al “importar” lógicas y prácticas de la gestión privada, valora positivamente la iniciativa individual en las resoluciones y decisiones de los nuevos héroes del capitalismo neoliberal, figuras centrales en la reconfiguración ideológica neoliberal de las últimas décadas (Boltansky y Chiapello, 2002) -los managers o gerentes, cuadros de dirección según la terminología francesa; directores generales en el caso que nos ocupa-. Pueden, desde esta perspectiva, tomar decisiones y gestionar los organismos o empresas públicas con una impronta discrecional. En la propuesta, al disolverse las Consejos se están quitando espacios de dirección colectiva y de contralor por parte de actores y agentes que representan otros intereses, que tensionan y generan contradicciones (políticas) en el seno de las organizaciones.

Se espera ganar ejecutividad sacrificando participación, iniciativa individual en detrimento del contralor de otros actores del sistema (docentes, estudiantes). Parecería ser que la apuesta es a la rapidez y a la centralización. En ese empeño, es claro que se disuelven ámbitos y dispositivos evidentemente políticos y democráticos, que además tenían la facultad del gobierno de la educación de acuerdo al planteo de Brown (2017).

En un proceso de vaciamiento de sentido de la democracia, las lógicas neoliberales sustituyen el concepto de “gobierno” (que tiene un sentido eminentemente político) por el de “gestión” (que se autopresenta como neutro y técnico). Se pude señalar que este sentido en las modificaciones propuestas no se ve solo en los artículos referentes al nuevo diseño organizacional de las Direcciones Generales de la Educación: se ve también en la “rebaja”, liquidez o indefinición que se le da, en el mismo proyecto, al concepto de obligatoriedad de la enseñanza, que en la propuesta rebaja el papel del Estado y hace desaparecer la obligación de los responsables legales en el cumplimiento de la obligatoriedad (propuesta de modificación del art. 7 de la Ley 18.437 planteada en el BUC); o en la intención de sustituir el concepto de libertad de cátedra por el de autonomía técnica, propuesto en la reforma del art. 11 de Ley General de Educación. Es claro que la diferencia es cualitativa; de hecho, podemos pensar en que exista una relativa autonomía técnica (preparar las diferentes metodologías para abordar un contenido en clase) pero sin ejercer libertad de cátedra, es decir con un ordenamiento preciso y preceptivo de los contenidos y líneas a desarrollar. Es claro que esto que planteamos se juega en la zona de los matices, y alguien podría responder que la precisión entre autonomía y libertad es redundante, a lo que podríamos responder: si es lo mismo, ¿por qué se cambia?

OBSERVACIONES FINALES

Finalmente, quisiéramos enunciar dos riesgos que el cambio que se está proponiendo encierra. Por un lado, desde estudios y publicaciones del propio Banco Interamericano de Desarrollo (Losada y Dove, 1999), se señala que las técnicas empresariales que se ajustan más fácilmente a las organizaciones públicas son las que menos dependen del entorno particular de lo público, como por ejemplo el caso de técnicas de dirección aplicadas o referidas a  operaciones en los sistemas de información, los cuales se aplican más aisladamente en cualquier contexto y no requieren de excesiva cooperación interorganizacional o interinstitucional. A diferencia de ello, en el diseño y aplicación de las políticas públicas, toda vez que sea necesario instaurar una cooperación interorganizacional e interinstitucional, las técnicas que se importan desde lo privado (planificación estratégica y técnicas de gestión del cambio, entre otras) requieren amplia reconceptualización.

Y por el otro, exploraciones basadas en estudios de caso en nuestra región, señalan algunos efectos nocivos para el interés de las organizaciones públicas, con el consiguiente impacto negativo de pérdidas millonarias en las finanzas públicas. En este sentido, el estudio de una serie de casos de la realidad chilena contemporánea, a partir de hechos vinculados con denuncias de corrupción en organizaciones estatales -Pliscoff-Vargas (2017)- concluye que: “(...) podemos apreciar que tres doctrinas esenciales de la NGP generan, desde el punto de vista conceptual o teórico, un grupo de paradojas o dilemas, que por tratar de buscar un objetivo terminan generando nuevas realidades, tanto o más complejas que las que se buscaban evitar (p. 156)”. Las tres doctrinas a las que hace referencia el texto son: el régimen de contratación exterior o externalización de servicios, por el cual muchos servicios públicos (por ejemplo, la limpieza de espacios públicos) se encarga a privados, a través de contratos variables; la gestión por resultados (que introduce una dinámica de competencia al interior de los equipos, departamentos y organismos); y la discrecionalidad que se puede entender como: “dejar que los gestores gestionen”. 

El estudio de caso relativo a Chile reveló que, sin contrapesos institucionales, culturales y de control fuertes, estas doctrinas de la gestión, trasladadas del ámbito privado al público, pueden generar más problemas que los que intentan solucionar. ¿Será esta una nueva lección que tendremos para aprender del modelo chileno?