UNA PREGUNTA PERTINENTE

¿Cuánta exoneración fiscal es necesaria?

Dada su importancia, las exoneraciones fiscales no podían pasar desapercibidas por grupos de la izquierda sindical, partidaria y universitaria que consideran necesario revisar a la baja el régimen aplicado a las empresas. Aunque ese reclamo no ha sido acompañado por un análisis profundo del tema, contribuye a abrir el debate acerca de esta política.

Una parte del sacrificio fiscal se canalizó mediante la ley de promoción de inversiones: ¿cuándo y en qué condiciones se justifica el uso de este instrumento?

Los tratamientos fiscales favorables atienden distintos objetivos, entre ellos facilitar el acceso a bienes de primera necesidad y a servicios de salud y enseñanza y la promoción de actividades productivas. En este último caso, los regímenes más importantes son los comprendidos en la normativa sobre zonas francas y en la Ley de promoción de inversiones 16.906, de 7 de enero de 1998 (con sus modificaciones y reglamentos), a la que refiere este artículo^[1].

En su “Estimación del gasto tributario en Uruguay 2012-2014”, la Dirección General Impositiva (DGI) afirma:

"Los tratamientos fiscales especiales procuran favorecer a un sector o grupo no a través de un aumento del gasto público directo, sino a través de la disminución de los impuestos que cargan esa actividad. El efecto de este proceder podría verse como similar al de otorgar una ayuda por medio de una partida de gasto público."

¿SE JUSTIFICA SEMEJANTE “AYUDA” (SUBSIDIO) A LAS EMPRESAS?

La respuesta a la pregunta planteada es sí, siempre que esté orientada a alcanzar objetivos sociales definidos.

Los estímulos fiscales resultan necesarios, en primer lugar, porque los países compiten entre sí por la radicación de inversiones. Uruguay no puede quedar al margen de esa competencia, ya que es un país sin atractivos especiales para la inversión. En efecto, dispone de un exiguo mercado interno, carece de mano de obra barata y de recursos minerales o hidrocarburos y, aunque dispone de una alta dotación de recursos naturales aplicables a la producción de alimentos, sus rendimientos son inferiores a los que logran países como Brasil y Argentina.

La estabilidad del sistema político e institucional es una ventaja de Uruguay, particularmente en comparación con muchos países de la región. Sin embargo, en los hechos esa condición no es tan determinante como suele sostenerse, ya que los inversionistas internacionales han demostrado una gran capacidad para adaptarse a países con un alto grado de corrupción y delincuencia y ausencia de democracia y de libertades básicas. Todos conocemos ejemplos de países con esos atributos. Just business, como dijo el hijo de El Padrino, interpretado por Al Pacino, como justificación atendible del asesinato de otro mafioso.

En síntesis, si la atención a las necesidades de la gente común es un imperativo, las inversiones son fundamentales y apoyarlas requiere una política de promoción basada en múltiples instrumentos, uno de los cuales es la exoneración de impuestos.

Un argumento adicional favorable a dicha política es que cuando el incentivo fiscal es decisivo para atraer al inversor, sin éste no habría ninguna recaudación, además de producción y empleo adicional. En cambio, si una empresa logra una exoneración del impuesto a la renta, digamos del 60%, deberá pagar el 40% restante.

Muchos de los que alegan en favor de la reducción de las exoneraciones fiscales a las empresas olvidan ese argumento y parecen suponer que las inversiones seguirán su curso y el único cambio será un aumento en la recaudación.^[2] No, no es tan fácil.

De todos modos, no todas son maduras: la política económica también tiene efectos indeseados. Así, la menor recaudación debe ser compensada por otros sujetos tributarios, entre ellos los consumidores. Por ejemplo, la cadena madera‑industria de la celulosa se beneficia de grandes exoneraciones y, adicionalmente, el Estado (los contribuyentes) debe invertir en carreteras y caminos por los que pasan los camiones que transportan 10 millones de toneladas de madera por año.

Es cierto también que quienes se ven más favorecidas por los regímenes tributarios diferenciales son las grandes empresas, particularmente las internacionales, que normalmente localizan sus actividades reales o ficticias allí donde sus profesionales especializados les indican que pagarán menos impuestos (vadenuevo 98). En efecto, en el período 2006‑2015 las inversiones de las empresas extranjeras, que participan con una quinta parte en la inversión total, recibieron el 40% de la exoneración y en el primer semestre del 2016 el 50% (Uruguay XXI, octubre de 2016).

EXONERACIÓN, ¿EN QUÉ CONDICIONES Y CON QUÉ PROCEDIMIENTOS?

Aceptada la necesidad de estimular las inversiones mediante exoneraciones fiscales, los gobiernos tienen que establecer las condiciones que exigirán de las empresas, las prioridades relativas entre actividades o productos y la magnitud de los beneficios acordados.

No cabe duda de que los incentivos fiscales amparados por la normativa de zonas francas y la Ley de promoción de inversiones han sido ampliamente utilizados por las empresas de mayor tamaño y particularmente las extranjeras, tal como se ha mencionado.

La reglamentación de la Ley de inversiones, establecida por los Decretos 455/007 y 002/012, facilitó y amplió los beneficios y estableció criterios sociales para obtenerlos (empleo, exportaciones, medio ambiente, innovación y otros). Sin embargo quedan pendientes temas importantes.

El primero, a mi juicio el principal, es que la política actual no diferencia entre sectores, entendiendo por tales cualquier actividad que apoye una visión definida del desarrollo, pudiendo referirse a una cadena productiva o parte de ella, o a sectores “horizontales”: los que abarcan varias, como el transporte o las telecomunicaciones.

La ausencia de una definición de este tipo ha beneficiado con generosas exoneraciones fiscales a la industria de los cigarrillos, las cadenas de supermercados o de ferreterías (Sodymac), locales en free shop, la Banca de Cobertura de Quinielas de Montevideo, oficinas de profesionales incluyendo  a Pricewaterhouse Coopers Ltda y otras. Todas ellas seguramente actividades e legítimas pero que no deberían ser objeto de sacrificio fiscal. En términos de los economistas ortodoxos, las inversiones en esos sectores deberían ser guiadas por los mercados.

LA POLÍTICA DE ESTÍMULOS HA EVITADO LA DIFERENCIACIÓN POR SECTORES

No se trata de una situación que haya pasado desapercibida por los gobiernos del Frente Amplio, y mucho menos por su competente equipo económico, sino de una política económica que ha evitado definir grandes sectores prioritarios.

En defensa de esa política se menciona que las dificultades y los posibles errores en la selección de sectores prioritarios conducirían a gastos innecesarios y a la apropiación exagerada de rentas por parte de algunas empresas.^[3] La costosa y sostenida política de promoción del sector automotriz en Uruguay probablemente forme parte de ese capítulo.

Reconociendo ese peligro, también es necesario tomar en cuenta que una política sectorial selectiva conduce a problemas mayores, porque no concentra los estímulos en las avenidas más prometedoras para el desarrollo a largo plazo y asigna una parte del costo fiscal a actividades no prioritarias. En este sentido es expresivo que en 2014 el beneficio fiscal otorgado a empresas financieras y de seguros fue mayor que el total destinado a la industria manufacturera y a la agricultura combinadas (DGI, obra citada).

INSUFICIENTE CONTROL DEL CUMPLIMIENTO DE LAS PROMESAS DE LAS EMPRESAS

La principal observación que merece la puesta en práctica de la Ley de Promoción de Inversiones es el insuficiente control del cumplimiento de los compromisos asumidos por las empresas en materias tales como los incentivos al empleo, la innovación, las exportaciones y el impacto ambiental. Dicho control debería jugar un papel fundamental, ya que la exoneración fiscal se justifica en base a que se cumplan los parámetros del proyecto presentado por las empresas.^[4]

Una anotación adicional: las informaciones del Gobierno acerca de los empleos creados se basan en los compromisos asumidos por las empresas a los que se agregaron los salarios en 2011, pero no estiman los que se pueden perder como consecuencia de la inversión, por ejemplo, como resultado de la instalación de una nueva cadena de distribución.

En conclusión:

Los estímulos fiscales son un instrumento importante de la política de desarrollo, entre ellos los otorgados a las empresas. Aun careciendo de una evaluación del impacto de los estímulos fiscales, no es arriesgado señalar que sin estos estímulos una parte de las grandes inversiones no se habría realizado.

Continúa siendo necesario, sin embargo,  progresar en la normativa, a los efectos de seleccionar con mayor precisión los proyectos que adhieran estrechamente a los objetivos del desarrollo y de ajustar la ejecución, principalmente mediante controles efectivos y, eventualmente, sanciones a las empresas que no cumplan sus compromisos. Esto no significa realizar una revisión radical de los estímulos fiscales en el país, la que podría ser inoportuna en la actual coyuntura económica.