REFORMAR EL PENSAMIENTO PARA TRANSFORMAR EL ESTADO

Una estrategia clave

En 1999, el gobierno francés de la época pidió al filósofo y pensador Edgar Morin que realizara una serie de propuestas para reformar el sistema educativo francés. Esa propuesta quedó plasmada en un libro pequeño de título inspirador: “La cabeza bien puesta. Repensar la reforma, reformar el pensamiento”. Esta obra, muy pequeña si la comparamos con la vastísima producción académica de este brillante pensador, ha oficiado como disparador para el encabezamiento de este artículo pero también como guía metodológica para repensar la reforma o transformación del Estado desde otra perspectiva.

Partiendo de la Teoría General de los Sistemas que desarrollara el biólogo alemán Ludwig Von Bertallanfy en 1952, Morin, quien trabajó con los planteamientos de esta teoría en el Instituto Salk de Biotecnología en California en 1969, diseñó los fundamentos del pensamiento complejo, que sugiere un cambio epistemológico de los paradigmas del pensamiento, en clara contraposición con el modelo racional cartesiano que primó en el pensamiento científico occidental desde el siglo XVII hasta la mitad del siglo XX.

Aludiendo a esto, Morin señala en el libro mencionado lo siguiente:

“Recordemos los principios segundo y tercero del Discurso del método:

• Dividir cada una de las dificultades que examinara en tantas partes como fuera posible y necesario para mejor resolverlas.

• Conducir por orden mis pensamientos, comenzando por los objetos más simples y más fáciles de conocer para subir poco a poco, como por grados, hasta el conocimiento de los más compuestos.”

Señala seguidamente Morin que el segundo principio conlleva potencialmente el principio de separación y el tercero el principio de reducción, los que reinarán el conocimiento científico. Y esto tiene como consecuencia la reducción del conocimiento del todo al conocimiento aditivo de sus elementos. El conocimiento de las partes depende del conocimiento del todo como el conocimiento del todo depende del conocimiento de las partes. Por eso, en muchos frentes del conocimiento está surgiendo una concepción sistémica en la que el todo no es reducible a las partes. 

Morin finaliza ese capítulo de la reforma del pensamiento sosteniendo que “el pensamiento que aísla y separa tiene que ser reemplazado por el pensamiento que distingue y une. El pensamiento disyuntivo y reductor debe ser reemplazado por un pensamiento complejo, en el sentido original del término complexus: lo que está tejido bien junto”.[1]

EL SISTEMA BUROCRÁTICO COMO BASE DE LOS ESTADOS MODERNOS

La mayoría de los Estados modernos están diseñados de acuerdo al planteo de Max Weber de crear burocracias sólidas que permitan una mayor democratización social. De hecho el propio término “burocracia”, viene del francés “bureaucratie”, que equivale a trasladar el poder de las clases dominantes al "escritorio", o sea al funcionario o servidor público.

Dentro de su contexto histórico, el planteamiento burocrático de Max Weber significó un avance significativo y elogiable. Pero el devenir de los cambios en los entornos políticos, sociales y económicos, así como la creciente rapidez de los cambios de este entorno cada vez más complejo y turbulento, han tornado ineficaz dicho sistema.

El sistema burocrático también se construyó a partir del paradigma de la especialización, propio del modelo cartesiano. De acuerdo al mismo, para resolver problemas es necesario desglosarlos en problemas más pequeños que puedan ser tratados en forma técnica por las unidades especializadas. No obstante, este modelo de coordinación fragmentada representará una carga para el aparato burocrático, presionado al punto de producir un crecimiento desmesurado de las oficinas centrales de gestión, donde predomina el staff en lugar de la línea, con la consiguiente pérdida del propósito en los empleados operativos. 

Por tanto, la transición es un proceso prolongado y doloroso, ya que lo que debe cambiar no sólo son las técnicas, que pudieran definirse con claridad, sino todo un sistema humano y cultural, especialmente todo un conjunto de complejas relaciones de poder.

¿CÓMO SUPERAR LAS LIMITACIONES DEL SISTEMA BUROCRÁTICO?

Frente a las limitaciones del modelo burocrático, el sociólogo francés Michel Crozier planteaba en 1996, que “…Ahora nos vemos obligados a funcionar dentro de un nuevo paradigma que podríamos llamar la cultura de gestión pública… cuyo éxito se está convirtiendo en la clave central del desarrollo de los países avanzados…”[2]

Advierte, además: “El aumento en la complejidad de las interacciones humanas es fenomenal…Mientras mayor complejidad, mayores oportunidades para que los actores sigan su propio curso con mayor libertad de selección. Pero, a la inversa, mientras mayor libertad tienen los actores, existe mayor complejidad en sus interacciones. Sin embargo, si estudiamos el gobierno y la gestión, observamos que las mismas dos tendencias son difíciles de conciliar, por lo menos mientras sigamos prisioneros del paradigma burocrático. Necesitamos más intervención pública para dominar la complejidad. De una manera u otra, todos los grupos – aún los hombres de negocios – exigen la intervención, pero se rehúsan a obedecer las reglas que visualizan para otros pero no para sí mismos…. El problema básico de la transición es, en consecuencia, cómo sobreponerse a la contradicción entre las necesidades crecientes de dominar la complejidad y la disminución de los medios para lograrlo.”[3]

Los temas del agotamiento del modelo burocrático y su ineficacia en la gestión del Estado estuvieron presentes en la agenda académica a lo largo de las últimas dos décadas del siglo pasado.

LA REFORMA NEOLIBERAL

El tema del Estado también fue abordado en las agendas de los gobiernos en esa misma época. Los gobiernos que tanto en las regiones centrales como en Latinoamérica adoptaron las recetas del neoliberalismo económico, propusieron sus propias “reformas del Estado”. Coincidían en el diagnóstico del agotamiento del modelo, pero en realidad, no se trataba de reformar el Estado para beneficio de la sociedad en su conjunto, sino de una simple reducción del mismo en beneficio de los intereses de los grandes capitales. 

Como muy bien señalaba el profesor Oscar Oslack, de la Universidad de Buenos Aires, se trataba de formular un nuevo tratado de límites entre el Estado y los actores privados, en beneficio de estos últimos. Pero estos actores privados no representaban a la sociedad en su conjunto, sino a las grandes empresas y grupos detentores del poder económico y que, por lo tanto, también ejercían en buena medida el poder político.

De esta forma, las recetas neoliberales aplicadas en Estados Unidos y en el Reino Unido en los ochenta y replicadas por los gobiernos neoliberales en Latinoamérica en los noventa, tenían como objetivo la reducción del Estado, no para mejorar su eficiencia como se proclamaba, sino para traspasar las áreas rentables y estratégicas del Estado a manos privadas.

Estas estrategias se sustentaron en dos afirmaciones fundamentales: la supuesta ineficiencia congénita del Estado y el peso de éste en las economías nacionales. Como señalaba en esa época Bernardo Kliksberg, estas dos afirmaciones nunca fueron sustentadas por evidencia empírica alguna. Ni el Estado era ineficiente per se, ni su peso en la economía era tal, como lo demostraban las estadísticas que permitían ver que los Estados latinoamericanos tenían un peso considerablemente inferior en los PIB nacionales comparado con los países desarrollados.

En el Uruguay, las estrategias de privatización del Estado fueron frenadas por la ciudadanía en el plebiscito de 1992, en buena medida por una cultura construida desde principios del siglo XX. No obstante, si en la práctica la estrategia de privatizaciones en masa no prosperó (exceptuando algunas áreas como la creación de las AFAP en 1996, que están mostrando hoy los efectos negativos del sistema), la repetición hasta el hartazgo de que todo lo estatal es ineficaz impregnó la cultura hasta en los propios sectores progresistas contrarios a las privatizaciones.

El daño cultural estaba consumado. El propio término de “reforma del Estado” pasó a tener connotaciones negativas para los sectores progresistas en la medida en que hasta entonces, la única reforma del Estado que se había intentado era la privatización del mismo. Por lo tanto, era visto por estos sectores como sinónimo de políticas regresivas. Esta visión era cierta en cuanto a las acciones emprendidas hasta el momento, pero no al concepto que implica una reforma como tal. Para el progresismo, cuyos fundamentos políticos están asentados en los procesos de cambio para alcanzar mejores objetivos de desarrollo y equidad sociales, una reforma del Estado parece imprescindible.

LA IZQUIERDA Y LA TRANSFORMACIÓN DEL ESTADO

En las diferentes instancias de elaboración programática de la izquierda, se llegó a plantear una nueva denominación que fue “transformación democrática del Estado y la sociedad”. A mi juicio el término es más adecuado, en la medida en que se incorpora el concepto más dinámico de transformación, inherente a una estructura, la del Estado, que debe estar en permanente proceso de cambio para adaptarse a nuevas demandas sociales. Reformar implica dar una nueva forma, que se mantenga en el tiempo, mientras que lo deseable es pensar en sistemas generadores de nuevas formas de organización que surgirán de las adaptaciones sucesivas. Asimismo el componente de transformación democrática de la sociedad ubica al Estado como un medio para lograr los objetivos del desarrollo social y no como un fin en sí mismo.

Para el progresismo, la reforma del Estado pasó de ser casi innombrable, a ser para el programa de 2004, “la madre de todas las reformas”. En estos últimos quince años, son numerosos los cambios que se han producido en diversos aspectos del Estado y en los sistemas impositivos, logrando una mejor redistribución del ingreso y mayor equidad social. También se pueden destacar las leyes de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible o la Ley de Descentralización y Participación Ciudadana, que incorporan nuevas formas de gestión a nivel del territorio y la participación de la ciudadanía en la gestión.

A través de numerosas políticas públicas, el vínculo Estado-sociedad se ha ido estrechando: la participación estatal en los procesos de negociación colectiva, que involucran a los trabajadores y empresarios, una mayor regulación de los ingresos de funcionarios públicos a través de concursos transparentes, la implementación de planes estratégicos de gestión en algunos organismos, por citar algunos avances significativos.

EL DESAFÍO DEL CAMBIO

No obstante, se mantiene un núcleo duro que no ha cambiado y que presenta un desafío importante de cara al futuro. Y esto está relacionado con la necesidad de la transición hacia una cultura de la gestión pública, de la que hablaba Michel Crozier hace más de veinte años y que citamos más arriba.

Naturalmente no podemos analizar el Estado como una sola entidad. Tenemos por un lado la Administración Central, las Empresas Públicas, otros organismos y poderes, los gobiernos departamentales y municipales. Todos ellos con sus particularidades. 

Los avances en materia de incorporación de metodologías de gestión han sido desiguales también, de acuerdo a las diferentes culturas organizacionales y ámbitos de actuación. 

No obstante, los avances en la aplicación de estas metodologías siguen siendo insuficientes. No podemos gestionar aquello que no podemos medir, y el avance en la formulación de planes estratégicos y herramientas de medición de resultados sigue siendo escaso. Se sigue poniendo más énfasis en lo operativo que en el análisis estratégico y la definición clara de objetivos e indicadores que permitan un adecuado control de la gestión y el rediseño de estrategias.

Las organizaciones y el propio Estado en su conjunto mantienen estructuras muy rígidas y compartimentadas que dificultan una visión y actuación más integrales y sistémicas como para facilitar políticas públicas más efectivas. La compartimentación y la especialización propias del modelo burocrático siguen impregnando la cultura del Estado. Cada uno, desde el ámbito de sus competencias, sigue viendo su propio árbol, pero nos cuesta poder apreciar el bosque y sus patrones de cambio, digamos la totalidad del ecosistema.

En una entrevista realizada por La Diaria al candidato presidencial del Frente Amplio, Daniel Martínez, éste se refirió a la transversalidad como uno de los tres pilares fundamentales de su propuesta de gestión hacia el futuro. Y reafirmó la voluntad de aprovechar al máximo las potencialidades del presupuesto por programas como instrumento de planificación sistémica.

Este es sin duda un paso importante. El convencimiento de los líderes políticos es fundamental para profundizar estos procesos de transformación del Estado. Pero no será suficiente si no logramos permear las estructuras de las organizaciones y promover cambios sustanciales en los modelos de pensamiento que permitan una nueva forma de gestionar el vasto conglomerado de las organizaciones públicas. Los instrumentos están, pero hasta el momento no se han utilizado adecuadamente ni han sido aprovechados al máximo de su potencialidad.

En 1997, dos ingenieros franceses, que se habían desempeñado en la administración pública, más particularmente en el equivalente a lo que sería en Uruguay el Ministerio de Transporte y Obras Públicas, publicaron una obra muy sugerente a partir de su propia experiencia en la administración francesa, que puede ser muy fácilmente extrapolable a nuestra Administración Pública, por las similitudes que existen entre ambos sistemas. Su análisis venía del lado de la práctica y no de la investigación académica, lo cual le aporta un enfoque interesante y anclado en la realidad y la experiencia.

En uno de los capítulos del libro, los autores plantean que “debemos administrar el mundo como un amplio sistema interdependiente, donde interactúa una multitud de actores en una dinámica altamente imprevisible, y donde ciertos encadenamientos de acción y reacción llevan a restablecer equilibrios amenazados, mientras otros, por el contrario, agravan por acumulación esos desequilibrios hasta la catástrofe. Dichos desafíos, de una nueva amplitud, cuestionan simultáneamente nuestros sistemas de pensamiento y nuestros modos de organización…”[4]

A partir de este análisis, los autores se plantean la siguiente pregunta: “¿Y si estuviéramos en vísperas de una revolución copernicana? ¿De una inversión de perspectiva donde lo accesorio (la coherencia, el abordaje sistémico, la interrelación) se volviera lo esencial y lo esencial (las disciplinas científicas, los servicios sectoriales) se volviera lo accesorio, es decir un conjunto de instrumentos a los cuales recurrir en función de las necesidades?”[5]

A las mismas conclusiones llega el argentino Bernardo Kliksberg al plantear la necesidad de tender a nuevas formas de gestión y a nuevos perfiles de gestores, que den cuenta de la turbulencia y dinámica de los cambios, tendiendo a lo que él denomina la gestión de la complejidad, a través de una mirada multidisciplinaria y de frontera tecnológica.[6]

Debemos caminar hacia un nuevo paradigma, que tienda a la construcción de un Estado inteligente. Peter Senge, investigador del MIT de Boston, propone una serie de disciplinas para construir lo que él llama "organizaciones inteligentes". La quinta disciplina que articula a todas ellas, es precisamente el pensamiento sistémico, que nos permite una visión integradora de la realidad, donde el adentro y el afuera se interconectan y podemos apreciar con mayor perspectiva estratégica los patrones de cambio.[7]

Nuestros modelos mentales condicionan la forma en que vemos la realidad y también la forma en que diseñamos nuestras organizaciones y en definitiva la organización del Estado. Una forma asistémica de ver y analizar el mundo conduce inevitablemente a una manera fragmentada y compartimentada de organizar el Estado. La imagen más representativa podría ser la de un silo, conformado por compartimientos estancos, sin conexión entre ellos. (fig. 1)

 

FIG. 1. Silos en Rosario, Argentina (foto Carlos Galceran, 2016). Estos silos graneleros que formaban parte de las instalaciones del puerto de Rosario sobre el río Paraná fueron intervenidos y perforados interiormente, interconectándolos, para dar cabida al museo de arte contemporáneo de Rosario (MACRO). La simbología nos lleva a la necesidad de replicar esta intervención en nuestros modelos de pensamiento.

 

HITOS DE UN LARGO PROCESO

Naturalmente, estos cambios de paradigma no se logran de un día para otro sino que son el fruto de un largo proceso de educación y capacitación que no solo involucre a los funcionarios públicos sino a todo el sistema social que condiciona el diseño y la forma de gestión del Estado.

En dicho proceso, seguirán siendo necesarios cambios metodológicos e instrumentales que aseguren los procesos de transformación.

Pero resulta imprescindible una fuerte inversión en educación y capacitación a todos los niveles. Será necesario reformular la Escuela Nacional de Administración Pública, dándole un nuevo estatus jurídico que le permita una mayor autonomía de funcionamiento y la realización de convenios con las diferentes instituciones académicas. Actualmente la ENAP es un área de la Oficina Nacional del Servicio Civil. Se debería tender a la creación de un Servicio Descentralizado.

Yo abogo por iniciar un proceso hacia la definición de un amplio sistema de capacitación a nivel de la gestión pública que no solo alcance a la Administración Central, sino también a todos los organismos públicos, incluidas las administraciones departamentales y locales. 

Además, un cambio en los sistemas sociales debería incluir en los procesos de capacitación a las organizaciones vinculadas con todos los actores que interactúan en el quehacer del Estado.

Hace cien años, en Weimar, se creaba la Bauhaus, escuela que integraba el arte, el diseño, la artesanía y la producción industrial. Se trató de un verdadero cambio de paradigma que impactó en toda la cultura y en la sociedad hasta nuestros días.

El curso de iniciación en esta escuela tenía como objetivo permitir que los participantes se despojaran de todos sus preconceptos adquiridos y abrieran su mente a los cambios y a una nueva forma de ver el mundo.

Podemos hacer lo mismo con el Estado. El proceso es largo pero cuanto antes comencemos más pronto podremos a ver sus frutos.