EL GOBIERNO Y SUS CIRCUNSTANCIAS

A seis meses de la "Coalición Multicolor"

Ideología y realismo

Las opciones de política de los gobiernos se fundamentan en la visión estructurante de las elites que los integran; sobre cómo funciona y cómo debería ser la sociedad se combinan intereses económicos, religión, tradiciones familiares y regionales... 

La práctica política, sin embargo, le exige al gobierno contemplar las condicionantes  del proceso, por ejemplo: la situación de la economía, el contexto internacional, el  ordenamiento constitucional, la necesidad de mantener la cohesión interna del gobierno, el peso de la oposición y de los grupos de interés, y circunstancias impredecibles, como la pandemia actual. 

Cuestiones más mundanas que las mencionadas también inspiran decisiones, una de las más significativas es perpetuarse en el poder, lo que conduce a atender demandas que no van en la dirección de la ideología; algo de demagogia es habitual y comprensible (como ya debe haberlo escrito Maquiavelo). Con frecuencia los gobiernos intentan adoptar una postura fundacional: lo nuevo es mejor que la historia, escoba nueva barre mejor.

¿Cuál es el resultado de la combinación entre ideología y condicionamientos en la política de la coalición que gobierna Uruguay?

Las ideas orientadoras de la coalición que asumió el gobierno el 1° de marzo

Los dos principales partidos que desplazaron al Frente Amplio (FA), Partido Nacional (PN) y Partido Colorado (PC), son de derecha moderada y sus dirigentes están comprometidos con la democracia y las instituciones. Ambos comparten ideas similares en cuanto al papel preeminente de las empresas y las organizaciones privadas; la conveniencia de acotar el papel del Estado en la economía y contener el gasto fiscal; la pobreza como problema relacionado estrechamente con la educación; el silencio acerca de las desigualdades, incluso en el acceso y la calidad de la educación; una mayor cercanía a los Estados Unidos; y prioridad a la represión en los temas de convivencia. 

Para alcanzar la mayoría parlamentaria, esos dos partidos acordaron pactar con Cabildo Abierto (CA), una formación nueva próxima a los intereses de las Fuerzas Armadas, cuyo dirigente máximo expresa continuas críticas al Poder Judicial y a la Fiscalía General de la Nación.[1]

Prestigiar y dotar de mayores recursos a las Fuerzas Armadas

En seis meses las iniciativas del gobierno convergieron con las demandas de CA en lo que concierne a las FF.AA.: más recursos, más prestigio, mayor participación de oficiales retirados en cargos de mando civiles. 

El proyecto de ley de presupuesto aumenta el número y la remuneración de los oficiales de las FF.AA., en el extranjero y en Uruguay, y extiende los beneficios sociales a sus familiares, propuestas que el académico Julián González Guyer calificó de “algo para la clientela de Cabildo Abierto” que “responden a demandas de la corporación militar” (la diaria, 07.09.2020). También se han anunciado inversiones públicas en equipamiento militar, algunas de ellas consideradas urgentes como la compra de dos aviones de carga.

Además de difícilmente justificable por riesgos de conflicto armado, la generosidad del gobierno contrasta con el propósito, hasta cierto punto inevitable, de reducir el déficit fiscal.

La promoción de las FF.AA. ante la ciudadanía está a cargo del ministro de la cartera, y ha incluido hasta ahora encargarles servicios públicos como el patrullaje de la frontera, con resultados que difícilmente justifican el combustible gastado.

El gobierno también ha adelantado que hará cambios en la Ley Orgánica Militar, aprobada recientemente con votos de los parlamentarios del Frente Amplio y de los dos partidos menores de la coalición multicolor. 

En general, las políticas rápidamente implementadas o diseñadas están alineadas con el programa de CA: “Derogar la Ley Orgánica Militar N° 19.775, aprobada en julio de 2019, proponiendo una nueva Ley Orgánica”; “Establecer una nueva escala salarial para las FF.AA., estableciendo para el soldado la remuneración correspondiente al mínimo establecido para el sector público en la Ley N° 19.355 de Presupuesto para el periodo 2015-2019”; “Dotar a las FF.AA. del material necesario para el cumplimiento efectivo de sus Misiones”.

Queda pendiente “desarrollar la capacidad productiva de las FF.AA., para obtener recursos complementarios extra presupuestales”, un propósito contrario a las convicciones ampliamente divulgadas por el principal partido de la coalición, adverso a la presencia del Estado en la provisión de bienes de cualquier tipo.

Finalmente, el gobierno no se ha pronunciado sobre la situación de la Caja Militar, cuyo déficit anual es excepcionalmente alto. Y no debería esperarse que lo haga, si se toma en cuenta que el entonces senador Luis Lacalle Pou, motivando su voto contrario a un proyecto de ley tendiente a disminuirlo ligeramente, ha declarado que es mentira que la Caja Militar sea deficitaria (El Observador, 17.10.2019), afirmación difícilmente justificable con ayuda de los números.

En estos primeros meses de gobierno ocurrió un hecho imprevisible: el pedido de desafuero del senador (CA) Guido Manini Ríos, por su conducta cuando era Comandante en Jefe del Ejército. Teniendo en cuenta que ese tipo de solicitud se formula cuando la fiscalía dispone de elementos para asegurar la continuidad del procedimiento (según lo afirmado por el profesor de derecho constitucional Rubén Correa Fleitas, ex dirigente del Partido Colorado), el voto negativo de la mayor parte de la Coalición Multicolor salvó al jefe de CA de un probable enjuiciamiento.

Se puede debatir hasta qué punto el PN y el PC apoyan la política de CA sobre las Fuerzas Armadas, pero como partidos comprometidos con las instituciones, comen sapos cuando Manini Ríos ataca reiteradamente al poder judicial y se niega a someterse a su dictamen. Necesitan su apoyo parlamentario. Tanto o más grave aún es su silencio cómplice ante los reiterados pronunciamientos de Manini Ríos en el sentido de olvidar o no investigar los crímenes de derechos humanos cometidos por la dictadura militar.

Política internacional: arrimaditos donde calienta el sol

El gobierno uruguayo contribuyó a la designación del candidato de Trump a la presidencia del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Mauricio Claver–Carone, rompiendo un acuerdo no escrito, honorado durante 61 años, de que el cargo correspondiera a un latinoamericano. Como señala The Economist (19-25 de setiembre de 2020), “es razonable suponer que si el señor Trump gana un segundo mandato, el BID se convertirá en una herramienta de la política exterior de Estados Unidos”.

En la misma línea, el gobierno uruguayo contribuyó a la reelección del secretario ejecutivo de la OEA, transformado en un ariete de la política del presidente de Estados Unidos en la región. Otro hito ha sido la reanudación del entrenamiento militar organizado por Estados Unidos, que el gobierno del Frente Amplio había suspendido.

El gobierno también ha dejado de coparticipar, con países latinoamericanos y europeos, en la búsqueda de un retorno negociado de la democracia a Venezuela para ser parte de los países que comparten la postura de Estados Unidos.

El gobierno uruguayo se alinea así, en poco tiempo, con la política de Trump, que The Economist califica como retorno a la vieja doctrina Monroe, la que reivindicaba la hegemonía de Estados Unidos en el continente. El semanario atribuye esta derrota de América Latina a la debilidad y división en la región. En todo caso, no obstante las declaraciones en contrario, la política de alineamiento con Estados Unidos responde más a consideraciones ideológicas que a los genuinos intereses nacionales.

Si la temperatura de la “guerra fría” de los Estados Unidos de Trump con China aumentara, Uruguay quedaría en falsa escuadra frente a su principal socio comercial. ¿Alcanzarían los recientes esfuerzos de Lacalle Pou por mantener un diálogo cortés con las autoridades de la ascendente estrella oriental?

Más acción policial

Una mayor seguridad pública forma parte de las demandas más sentidas de los uruguayos. Como respuesta, la Coalición Multicolor ha aumentado la discrecionalidad de la acción policial, ampliando las sanciones a los delitos comunes, implementado una intensa campaña para mostrar cambios (uso de helicópteros, policía y personal a caballo en Montevideo, entre otros). Los delitos violentos bajaron en los primeros meses, algo previsible en medio de la crisis sanitaria. Esa tendencia sería obviamente compartible, pero todavía es prematuro acompañar la visión optimista del gobierno acerca de los resultados. 

La estrategia oficial se basa en la represión de los delitos y en la prolongación de las condiciones de reclusión, pero omite considerar, incluso en el discurso, el otro ingrediente esencial para mejorar la convivencia ciudadana: la pobreza y la exclusión social.

La información disponible (población en centros de reclusión, ubicación de las denuncias de delitos, etcétera) y la opinión unánime de los expertos coinciden en que los responsables de la gran mayoría de los delitos comunes emergen de condiciones de pobreza y marginalidad, a pesar de que la proporción de la población en esa situación sea minoritaria. Incluso los asesinatos se concentran en los espacios donde vive la población más pobre.

Medios: hoy por vos, mañana por mí

El presidente Lacalle Pou no forma parte de los gobernantes, entre ellos Trump y Bolsonaro, que reniegan de casi todos los medios de comunicación. Todo lo contrario, en Uruguay los propietarios de los grandes medios fueron y son favorables al gobierno actual y esto parece haber exigido reciprocidad.

Estando en la oposición Lacalle Pou votó contra un proyecto de ley de regulación de los medios, largamente negociado. Consecuentes con esa posición, el 17 de abril del presente año los medios anunciaron una nueva ley que flexibilizaría las exigencias de la anterior, que había sido aprobada en solitario por el Frente Amplio. El proyecto de ley de medios se caracteriza por dar una gran libertad a los medios instalados desregulando sus límites y afectando la calidad democrática. El desguace de la ley actual comenzó con cambios a la reglamentación de la ley: ampliación de los tiempos máximos de publicidad, disminución de las multas, extención de los plazos del control oficial.

Achicar el Estado: la ideología y sus límites

El desafío que enfrenta el gobierno multicolor en materia fiscal es significativo y evidente. Los ingresos caen y las demandas de fondos para atender la salud, el empleo y otros problemas sociales emergentes de la pandemia se agregan al déficit de las cuentas públicas que dejó la gestión anterior. 

En condiciones similares, la gran mayoría de los gobiernos (de países desarrollados o no) han dejado de lado las metas fiscales y han apelado al endeudamiento para enfrentar la crisis. Se considera incluso la necesidad de reformular la teoría macroeconómica tradicional, en el sentido de quitar importancia al déficit fiscal.

Por su parte, el discurso, las medidas ya adoptadas y el proyecto de presupuesto del gobierno uruguayo convergen en no hacer cambios en materia impositiva y en reducir el gasto público. Para ello cuenta con una sólida y tradicional base de apoyo en el sector empresarial.[2]

Paren con los impuestos

La presión fiscal (tributos totales como proporción del PBI) creció en Uruguay en los últimos quince años; es más alta que en los demás países de América Latina pero mucho más baja respecto a los de la Unión Europea. El gobierno ha anunciado que controlará esa presión y no se ha manifestado sobre posibles modificaciones en su composición.

Las medidas adoptadas durante los primeros meses tuvieron alcance limitado, pero difieren del sentido anunciado. La reducción de la devolución del IVA por compras con tarjeta (de hecho, un aumento de la recaudación) afectó a gran parte de la población, ahora incorporada al uso de ese medio de pago. En sentido contrario, se aumentaron las exoneraciones fiscales para atraer inversores y radicar personas en el país.

Aun sin aumentar la presión tributaria cabría adoptar medidas para modificar su composición, por ejemplo, reduciendo el peso de los tributos que afectan indiscriminadamente a la población, y aumentando paralelamente los que gravan los ingresos de las personas más ricas o de mayores ingresos. Si se quiere, lo último podría implementarse por un tiempo determinado, en respuesta a la crítica situación de la economía. 

La acción del gobierno multicolor sería positiva si lograra llevar adelante reformas del Estado centradas en el aumento de su eficiencia y mayoritariamente orientadas en favor de las clases populares. Un gobierno que hace obsesivamente apelo a su preocupación por la libertad individual debería emplear la acción del Estado para que los que nacen o viven en hogares y zonas marginales acerquen “su libertad” a la de los grupos más favorecidos.

Menos gasto público, y en qué

Las normas aprobadas y el proyecto de ley de presupuesto tienden a restringir el gasto público. Aun suponiendo un aumento de la eficiencia en el uso de esos recursos -proceso que en todo caso lleva tiempo- una parte importante de los servicios se verán afectados.

El gobierno decretó topes a la ejecución presupuestal de 2020 en materia de inversiones y gastos, renovación de contratos y provisión de vacantes. Estas restricciones tienen excepciones, que en lo principal atañen al personal de la salud, de la educación y de los ministerios del Interior y Defensa Nacional. Este último pasa a tener prioridad en la dotación de personal, luego de una persistente caída desde la recuperación de la democracia. Más allá del propósito general de contener los gastos, estas primeras medidas no responden a prioridades claramente establecidas. 

Una confirmación de la moderada reacción del gobierno en materia de gastos para atender la emergencia sanitaria, social y económica, ha sido evidenciada por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Hasta julio de 2020, el aumento del gasto asociado a la emergencia como proporción del PBI fue el menor registrado en los países con información disponible, algo que la CEPAL confirmó luego, y a pesar, de las objeciones presentadas por el gobierno uruguayo.

Michael Borchardt, economista encargado de las proyecciones presupuestales en el gobierno anterior, caracteriza al proyecto de presupuesto como incierto, poco transparente y abierto al uso discrecional de los fondos: el gobierno podría fácilmente ampliar o topear lo que apruebe el Parlamento.[3] Por su parte, supuestos imprescindibles de todo ejercicio presupuestal, como la evolución de la economía y del empleo, han sido catalogados como optimistas o inconsistentes; por ejemplo, en 2021 la demanda interna crecería, en tanto que disminuirían los salarios reales y el empleo.

Por todo lo anterior, para estimar la evolución y composición de los recursos asignados a cada organismo, los cambios en el salario real y otros elementos centrales del Presupuesto, los analistas independientes deben recurrir a supuestos propios.

Defensa e Interior prioritarios

Borchart indica que, según los supuestos que se adopten, la estimación del recorte del gasto varía ampliamente entre 10 y 4%; el salario real disminuiría; y los gastos de funcionamiento y las inversiones no se ajustarán por inflación, prevista en 23% para el período.

El monto de los créditos presupuestales asignados a cada organismo (o sea, sus gastos potenciales máximos) deberían ilustrar las prioridades del gobierno. Sin embargo, debido a las limitaciones antes señaladas, en la práctica solo pueden ser objeto de estimaciones que varían ampliamente según los supuestos adoptados.

Según estimaciones de Germán Benítez (la diaria, 21.09.2020), en la administración central las menores reducciones presupuestales, y por lo tanto los servicios prioritarios, corresponderían al ministerio de Defensa (que en una de las hipótesis podría incluso ver aumentado su crédito), seguido de los ministerios de Interior, Trabajo y Seguridad Social, y Economía y Finanzas. 

En los organismos del artículo 220, las mayores reducciones presupuestales ocurrirían en la Corte Electoral, JUTEP (Junta de Transparencia y Ética Pública), INISA (Instituto Nacional de Inclusión Social Adolescente), Poder Judicial, INAU (Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay) y ASSE (Administración de los Servicios de Salud del Estado).

La disminución de los créditos presupuestales puede tener significativas consecuencias. Así, Andrea Venosa, ex directora del INISA, instituto que atiende a menores derivados por la justicia, ha señalado en la diaria que ella afectaría seriamente tanto la calidad de vida de los menores infractores como las acciones para su posterior reinserción social. Esto es especialmente importante teniendo en cuenta que las medidas del gobierno en materia de privación de libertad y extensión de la duración de las penas seguramente aumentarán la población de menores recluidos.

Confirmaciones y sorpresas

Es curioso que derecha e izquierda sigan teniendo significado luego de más de 230 años de creados esos términos en el caldeado ambiente de la Revolución francesa, aunque, por supuesto, con adaptación a los tiempos. La vigencia es tal que Donald Trump, el hombre más poderoso del mundo, acusa a sus enemigos políticos de ser o estar influenciados por la izquierda, aunque a veces prefiere ir más allá y hablar de socialistas, radicales o anarquistas.

Las derechas, y sus matices, están más inclinadas a confiar en el mercado y el esfuerzo personal, y menos en las regulaciones estatales; adoptan una visión más estrecha de las políticas sociales; tienen fobia a la tributación a la riqueza o a las grandes rentas; y muestran cierta inclinación a desdeñar los temas de género y a confiar los temas de convivencia a acciones preventivas y represivas fuertes de los aparatos de seguridad. Y se puede decir, sin margen de duda, que están bien representadas en numerosos países. 

Los seis meses del presente gobierno y lo que se puede conjeturar del proyecto de ley presupuestal se orientan en dichas ideas. Se trata de eso; de ideas alternativas acerca del papel del Estado y, en definitiva, de la sociedad, respecto a las que con frecuencia se atribuyen a la izquierda. 

Algunos comportamientos del gobierno eran menos predecibles. En particular, la rapidez para conformar la coalición; la casi inmediata adopción de un conjunto de medidas de amplio espectro, mediante una ley de urgente consideración que no contribuyó a la convivencia democrática; una gestión de la salud frente a la pandemia con resultados hasta ahora buenos; y una estrategia de comunicación potente.  

En la tradición del país tampoco era muy esperable que, una vez asumida la responsabilidad de gobernar, sus referentes, bien acompañados por los medios afines, continuaran una línea de acción de largo plazo destinada a desacreditar al Frente Amplio mediante la denuncia de posibles despilfarros, mala gestión o, por ahora, insinuando hechos delictivos.

Hasta cierto punto era predecible la política hacia las Fuerzas Armadas, por convicción o por la necesidad de mantener un socio imprescindible. Sin embargo, ha sido sorpresiva la negativa a apoyar el desafuero de Manini Ríos, una decisión que puede llevar a divergencias peligrosas incluso con los integrantes de la coalición apegados a la institucionalidad.

En estos primeros meses, la actuación del gobierno ha mantenido el rumbo predecible a partir de su ideología y de las condicionantes en que se inscriben sus decisiones. Por algo existen diferentes ideologías. Por algo, todavía, izquierda y derecha mantienen su significado.