VADENUEVO DE COLECCIÓN: DEL NÚM. 24 (SETIEMBRE DE 2010). LA FUERZA DE LA CIUDADANÍA

Políticas de partido vs. políticas de Estado

Me siento particularmente honrado en participar en esta sesión inaugural, por lo que extiendo mi agradecimiento y mis felicitaciones a la fundación "DENDE" (de Desarrollo en Democracia), por esta feliz y oportuna iniciativa.

Iniciativa oportuna en verdad, puesto que más allá de la complejidad de la presente coyuntura, se han venido registrando transformaciones en nuestro subcontinente, bien contrastantes respecto a las duras realidades padecidas hace apenas tres décadas atrás.

Pero además de oportuna, feliz iniciativa, ya que facilita el conocimiento de personas, de experiencias y de ideas, y posibilita aprender entre todos, ya que parto de la base que todos estamos aquí comprometidos a contribuir al fortalecimiento de la institucionalidad democrática en nuestra región.

Diría más: no tenemos derecho, -quienes tenemos algunas responsabilidades e incidencias en nuestros respectivas naciones- a mantenernos distantes o prescindentes respecto a los procesos institucionales y a su consolidación democrática, para poder brindar a nuestra gente mayores esperanzas y una mejor calidad de vida.

No está de más recordar que para vergüenza colectiva, nuestro continente es el más desigual del planeta.

Reconozcamos que generar ámbitos de intercambio y serena reflexión (más allá de filiaciones filosóficas, pertenencias partidarias e historias de vida diversas), no suele ser frecuente; pero estoy convencido que es de vital relevancia para avanzar en forma sostenida y consistente.

Vaya pues de mi parte, un homenaje a quien contribuyó con su conducta y su coraje intelectual y cívico a forjar la fuerza política a la que pertenezco desde su creación en 1971: el Frente Amplio (FA). Personalidad que lubricó el camino para conquistar la credibilidad mayoritaria de la ciudadanía uruguaya, aunque lamentablemente no llegó a ver plasmado en vida, el fruto de sus desvelos: el alcanzar el gobierno nacional.

Me refiero obviamente al general Liber Seregni, de quien me siento profundamente debitario y algunas de cuyas ideas estarán ciertamente presentes en mi exposición.

Desde un inicio, permítanme compartir con ustedes algunos conceptos desarrollados por mí hace un par de años atrás, cuando me tocó exponer sobre “la gestión planificada para el desarrollo con equidad social”. Afirmamos entonces que para enfrentar el tema, debía subrayarse “la importancia de actuar con visión estratégica y mirada de largo plazo”. De cualquier modo, “no cabe duda que se dan en la sociedad aspiraciones confluyentes pero también intereses encontrados”.

Ello ocasionalmente permite conseguir importantes consensos pero de no ser así, -como en no pocas veces ocurre- es deseable y aun necesario “articular y administrar los disensos respetando democráticamente la diversidad de posturas”.

Por cierto, no pretendo aleccionar aquí sobre normas de actuación para alcanzar la mejor gestión de gobierno; apenas exponer ante ustedes algunas experiencias en las que estuve involucrado en los últimos veinticinco años, en tanto me cupo actuar como senador, intendente de la capital y ministro de vivienda, territorio y ambiente.

En el quehacer político cotidiano, admitamos que no siempre resulta fácil lograr aquello que fue para mí un propósito básico: conseguir los mayores niveles de entendimiento en procura de arribar a soluciones habitualmente definidas como de “interés general”.

Ejemplo elocuente de ello fue la dura confrontación parlamentaria ante el intento del Poder Ejecutivo (PE) de privatización de las empresas públicas; propuesta en definitiva rechazada por la decisión ciudadana, expresada en el plebiscito llevado a cabo en 1992, luego de un áspero debate de amplia resonancia nacional. Debate donde el apasionamiento dejó escaso margen a salidas consensuadas y donde las fuerzas progresistas cohesionadas se enfrentaron a los partidos tradicionales que no lograron unificar a la totalidad de sus agrupaciones sectoriales.

Creí necesario reseñar esta fuerte divergencia para no caer un una visión excesivamente indulgente e idealizada del proceso político uruguayo, puesto que soy consciente que se lo percibe y se lo valora con signo positivo, dentro y fuera de las fronteras regionales.

Hecha esta salvedad, voy a referirme ahora a tres ámbitos de actuación que estimo avalan, en términos generales, esa ponderación afirmativa.

Ellos son: la descentralización participativa, la definición de planes a corto y mediano plazo y la integración supranacional.

Descentralización

A comienzos de 1995, bajo la conducción del doctor Tabaré Vázquez -mi predecesor al frente de la Intendencia Municipal de Montevideo-, se inició el fermental proceso de descentralización en el departamento (el más pequeño pero, a su vez, el más poblado de la República, ya que concentra más del 40% de la población total de Uruguay).

Con tal propósito, el territorio de Montevideo se subdividió en 18 zonas, cada una de las cuales contó con un Concejo Vecinal (órgano colegiado integrado con un máximo de 40 ciudadanos elegidos por el voto popular entre los vecinos de cada zona) y una Junta Local constituida por 5 integrantes designados por los partidos políticos (hago notar que los correspondientes al Frente Amplio fueron siempre elegidos por voto secreto).

Esta Junta Local estuvo encargada de las decisiones políticas vinculadas a la programación, dirección y control de los planes de desarrollo zonal, mientras que el Concejo Vecinal tuvo a su cargo tareas de apoyo en la identificación de las necesidades y prioridades de cada zona, así como el seguimiento y evaluación de los planes diseñados.

Complementariamente, se crearon los Centros Comunales Zonales ofreciendo servicios municipales desconcentrados a nivel administrativo y constituidos por profesionales y técnicos municipales de carrera.

Con esta estructura, se confeccionaron anualmente los Planes Estratégicos de Desarrollo Zonal, definiendo las obras prioritarias para cada una de las 18 zonas de Montevideo.

(Todo ello, sin mengua de las decisiones que a nivel centralizado se adoptaron acerca de las infraestructuras básicas, otorgando prioridad a los sectores poblacionales más postergados).

Estructura de funcionamiento, pues, con integración plural y que le brindó al ciudadano posibilidades de incidencia en la definición de las actuaciones municipales, así como en el seguimiento y control de las mismas.

Por otra parte, creo que importa consignar que año a año y en cada una de las zonas, el intendente, acompañado por la totalidad de su gabinete, asistió a las asambleas, abiertas a ediles (parlamentarios a nivel comunal pertenecientes a distintos partidos), y a cuantos vecinos quisieran participar, con el propósito de conocer los lineamientos del gobierno departamental, de recibir las propuestas elaboradas a nivel descentralizado y de escuchar las consultas y demandas que cualquier ciudadano entendió necesario plantear.

La mención del gabinete, la hice con la expresa intención de subrayar la importancia brindada al trabajo colectivo y en equipo (equipo donde, bueno es recalcarlo, no todos sus integrantes pertenecían al partido de gobierno, sin que para ello se hubiera formalizado compromiso político alguno).

Finalmente, señalo que las resoluciones a nivel central, se adoptaron siempre en los acuerdos semanales donde pudieron asistir no sólo los directores municipales, sino también los integrantes de las Juntas Locales y de los Concejos Vecinales, así como los delegados del gremio de los trabajadores municipales.

La apuesta planificadora

En el mes de diciembre de 1998, en mi condición de Intendente de la capital, me tocó presentar ante la Junta Departamental (órgano legislativo a nivel comunal) el Plan de Ordenamiento Territorial de Montevideo (1998-2005), hoy ya en proceso de actualización y revisión, tal como estuvo definido en el propio plan.

En esa oportunidad, señalé que el Plan Montevideo “surgió -y cito textualmente- de un proceso de elaboración y consulta participativo; participativo en lo que hace a la consulta a la sociedad y participativo en lo relacionado con los diversos organismos y entes del Estado”.

Agregábamos también: “no queremos un plan para organizar mejor lo que existe, para dar orden a la desigualdad, a la inequidad, al deterioro físico y ambiental. Queremos un plan para la transformación y el cambio... Queremos un plan para dignificar a la gente”.

El Plan Montevideo analizó el medio natural y las áreas ecológicas significativas, la dinámica y localización poblacional, la actividad productiva, las grandes infraestructuras y equipamientos, la red vial y los transportes, el sistema de áreas verdes, y definió además los lineamientos estratégicos, así como incluyó un capítulo especial sobre la participación ciudadana.

Es de hacer notar que este voluminoso e inusual documento, obtuvo un amplio respaldo del legislativo comunal, involucrando a representantes de las distintas bancadas partidarias de la Junta Departamental.

Lo que en aquella oportunidad propusimos para Montevideo, bueno es destacarlo, preanunció lo que 9 años más tarde habríamos de impulsar, como ministro de Vivienda, Territorio y Ambiente, para el Uruguay en su conjunto. Nos referimos a la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, refrendada por la Asamblea General del Poder Legislativo en el mes de mayo del año 2008.

Fue esta una ley realmente transformadora, que abrió nuevos caminos para una aproximación a la equidad socio-espacial, en la medida que creó el sustento normativo para facilitar democráticamente el acceso al suelo y acotar la especulación inmobiliaria, así como las prácticas fraudulentas, contrarias al interés general.

Sin duda, una ley tan claramente renovadora, de inequívoca complejidad y amplitud, pudo ser aprobada (a pesar de los reparos presentados por los legisladores de la oposición), gracias al decidido impulso del Poder Ejecutivo y al minucioso y detenido análisis a nivel parlamentario; y gracias también a las múltiples instancias de información, consulta y debate, tanto en el Congreso Nacional de Intendentes (de integración partidaria plural), como en las muy numerosas reuniones de la Comisión Técnica Asesora de Ordenamiento Territorial, constituida con representantes de los gobiernos departamentales y de varios ministerios, así como de entidades públicas, académicas y de diversas organizaciones sociales.

Culminando este proceso de afirmación pluralista y participativo, señalo que en consonancia con el impulso a la “Transformación Democrática del Estado” promovida por el presidente Tabaré Vázquez, en el año 2007 quedó consagrada, con el segundo gobierno del Frente Amplio que asumió el 1º de marzo de este año, la creación de alcaldías en los 19 departamentos de la República. Se amplificó así, a nivel nacional, la experiencia descentralizadora iniciada en Montevideo.

Para cada alcaldía de cada uno de los departamentos, fueron elegidos, por voto universal y secreto, 5 concejales representando, según la proporcionalidad de los sufragios obtenidos, a los distintos perfiles políticos actuantes en la localidad.

El más votado de los concejales es quien queda investido como “alcalde”, figura institucional hasta ahora inexistente en la historia política del Uruguay independiente.

La apertura integradora

Para quienes, como yo, hemos abrazado desde muy jóvenes el ideario bolivariano, san-martiniano y artiguista, promocionando la integración latinoamericana tan a menudo saboteada por intereses inconfesables, no puedo -no quiero- soslayar hoy, aquí, el oprobioso insuceso de la Guerra de la Triple Alianza.

Pero al mismo tiempo, hoy y aquí, deseo expresar mi satisfacción por los acuerdos logrados, 8 días atrás, en la Cumbre Presidencial de San Juan.

Aunque estemos todavía lejos de poder contar con un Mercado Común y aún sea necesario seguir avanzando para acordar los mecanismos imprescindibles para la solución de controversias y compensación de las asimetrías, el hecho que, después de varios años de estancamiento en las negociaciones, se haya conseguido aprobar un Código Aduanero Común para el MERCOSUR y que se haya definido un programa para llegar a eliminar el doble cobro del arancel externo común, constituyen, en efecto, señales estimulantes y esperanzadoras.

De ahí el beneplácito para quienes impulsamos -como gobernantes locales- la red de Mercociudades, creada 3 años después de firmado el Tratado de Asunción y que contó precisamente con esta ciudad de Asunción como una de sus grandes dinamizadoras (más allá de la alternancia de gobiernos municipales con diferenciados orígenes político-partidarios). Claro ejemplo, a nuestro juicio, de una acertada política de largo plazo, con visión estratégica confluyente.

“Nos anima una fuerza formidable: la fuerza de la ciudadanía”, expresamos en ocasión de la IX Cumbre de las Mercociudades reunida en Montevideo en el año 2003.

Gracias a ello, pudimos incidir para que se reconociera a los gobiernos locales por parte de los órganos institucionales del MERCOSUR, así como contribuimos también a la creación del FOCEM (Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR), al que se le ha dado un nuevo impulso en la ya citada cumbre de San Juan.

Para terminar, punteo algunos temas relevantes donde se registró un razonable grado de confluencias, y agrego una reflexión final.

Entre esos temas enumero:

- el nombramiento del Comisionado Parlamentario de Cárceles;

- el nombramiento del Defensor del Vecino (para el caso de Montevideo);

- los lineamientos de Política Exterior (con ocasionales matices divergentes);

- la Sustentabilidad Ambiental;

- la coordinación entre los ámbitos Público y Privado;

- la innovación científico-técnica;

- el crecimiento económico con distribución social equitativa;

- el "Plan Ceibal" (reparto gratuito de laptops a todos los escolares de los institutos de enseñanza pública del país);

- las políticas sociales para atender la pobreza y la indigencia poblacional;

- la promoción de la inversión privada (nacional o extranjera) priorizando la creación de empleo digno y su equilibrada localización en el territorio nacional;

- el cambio sustantivo en los criterios de transferencia de recursos nacionales hacia los 19 gobiernos departamentales (condicionados a los compromisos de gestión y a la responsabilidad financiera), aplicando reglas de juego transparentes y objetivas y dejando de lado las anteriores políticas discriminatorias motivadas en mezquinas razones político-sectoriales.

Para concluir, entiendo de particular importancia contar con organizaciones partidarias sólidas y respetuosas de la democracia interna y facilitar los ámbitos de discusión involucrando a gobierno, operadores políticos y sociedad civil, de modo de definir, en la medida de lo posible, lineamientos estratégicos consensuados de larga duración, centrados en aspectos neurálgicos para el país y para la región.

Asunción, 11.08.2010

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ANEXO

1985-2010: 25 AÑOS DE TRANSICIÓN HACIA A LA DEMOCRACIA

Política, partidos y cohabitación en el Uruguay

Apuntes para un recorrido histórico

1.- 1985: salida de la dictadura hacia el primer gobierno democrático

Previamente: diversas instancias de acuerdo antidictatorial (de organizaciones sociales y sindicales), interpartidaria (de partidos democráticos), intersectorial (conjunta de ambos), definiendo la denominada CONAPRO (Concertación Nacional Programática): documento sólo parcialmente respetado según los acuerdos suscritos.

2.- 1985-1990: gobierno del Partido Colorado (Julio María Sanguinetti). Algunos signos de apertura y cohabitación: integración de la oposición a los directorios de los entes autónomos, integración al gabinete de figuras no pertenecientes al partido de gobierno.

Confrontación en temas medulares: políticas de Derechos Humanos (ley de impunidad) y política económica.

3.- 1990-1995: gobierno del Partido Nacional (Luis Alberto Lacalle) con acuerdo, en sus inicios, con sectores del Partido Colorado (lista 15).

Intendencia de Montevideo del Frente Amplio (Tabaré Vázquez), que triunfa con 35% de los votos.

Énfasis en políticas neoliberales y privatizadoras, desregulación del mercado laboral, apertura de la economía. Plebiscito de la venta de las empresas públicas perdido por el gobierno.

El Frente no participa de los directorios de las empresas públicas, aunque sí en forma minoritaria en los organismos de contralor (Corte Electoral y Tribunal de Cuentas).

Hostigamiento del gobierno de Montevideo por parte del Poder Ejecutivo.

Política de Estado: creación del MERCOSUR.

4.- 1995-2000: gobierno del Partido Colorado (J. M. Sanguinetti 2), con “entonación nacional” y apoyo inicial de sectores nacionalistas e integración al gabinete. En las elecciones de 1999 el electorado se divide en tercios.

La elección de 1994 tuvo como candidato a Presidente a Tabaré Vázquez.

Segundo gobierno de Montevideo del FA (Mariano Arana), ganado con 45% de los votos. Profundización del hostigamiento y la discriminación a Montevideo.

El Frente no integra ni el gabinete ni los directorios de las empresas públicas.

Período de alta confrontación política.

Reforma constitucional de 1996 que instaura el “ballotage”.

5.- 2000-2005: gobierno del Partido Colorado (Jorge Batlle), con participación de sectores nacionalistas en el gabinete. Batlle gana en 1999 en segunda vuelta a Tabaré Vázquez, aunque el Frente es ya el mayor partido político del país con más del 40% de los votos totales.

Tercer gobierno frenteamplista en Montevideo (M. Arana 2), obtenido con el 55% de los votos.

Áreas de coincidencias políticas parciales (Derechos Humanos, búsqueda de desaparecidos, diálogo político) al principio del gobierno de Batlle.

Continúa la discriminación a Montevideo pese a que baja el nivel de confrontación.

Crisis económica de 2001-2002, que acentúa el proceso de deterioro de los partidos tradicionales. En el marco de la crisis, hay coincidencia de los partidos y de las organizaciones sociales (sindicales sobre todo) en la responsabilidad y “lealtad institucional” para evitar el estallido social y quiebre institucional.

6.- 2005-2010: primer gobierno nacional del Frente Amplio (T. Vázquez) que gana en primera vuelta en 2004 y obtiene mayoría absoluta de votos y mayoría parlamentaria. Fuerte disminución del Partido Colorado.

Cuarto gobierno en Montevideo (Ricardo Ehrlich con el 59%) y el FA obtiene siete intendencias más en el interior.

La oposición no acepta integrarse al directorio de las empresas públicas.

Gobierno exitoso con períodos de confrontación.

El gobierno nacional establece, por primera vez, reglas objetivas y trato igualitario a los 19 gobiernos departamentales.

7.- 2010-2015: segundo gobierno nacional del Frente Amplio (José Mujica) que gana en segunda vuelta; nuevamente el Frente logra mayoría parlamentaria aunque disminuye su bancada.

Quinto gobierno en Montevideo (Ana Olivera). El Frente reduce su votación y gana en total cinco intendencias.

Desde el inicio de su gobierno, Mujica establece diálogo con la oposición y pauta cuatro temas de trabajo conjunto para lograr acuerdos en políticas de Estado: seguridad pública, energía, educación y medio ambiente.

La oposición se integra a los directorios de las empresas públicas.

Se logra renovar, luego de quince años, los organismos de contralor (Tribunal de Cuentas y Corte Electoral), alcanzando un acuerdo político.

El Ejecutivo logra tempranamente dos conquistas: el acuerdo con Argentina por el Río Uruguay y el levantamiento del corte del puente Gral. San Martín y la aprobación del código aduanero del MERCOSUR. La oposición acompaña y aprueba con algunos matices ambos logros.

Consideración final

Aunque todavía resulta prematuro extraer conclusiones, parece verificarse una maduración tanto en el gobierno como en la oposición y la posibilidad de campos de acción concertada, más allá de algunas áreas de confrontación entre partidos.

Adicionalmente, es de señalar, en parte al menos del período considerado, que se han podido instalar algunos temas como “políticas de Estado” más allá de énfasis e inflexiones según los gobiernos de turno. Tal el caso de la política exterior y la creación del MERCOSUR.