UN ADOQUÍN EN EL ZAPATO DE LA REFORMA PREVISIONAL

Errores que de no corregirse harían explotar el vigente “sistema AFAP”

En el anterior número de Vadenuevo[1] señalamos la insólita manera de abordar la Reforma Previsional haciendo referencia a los déficits que se producen en lo que quedó a cargo del Banco de Previsión Social (BPS) y de las Cajas Paraestatales y, a la vez, intentando disimular la gravedad de la situación deficitaria del “sistema AFAP“, ya que la solución pretendida es generalizarlo. 

AFAP: tremendos errores de planificación y funcionamiento 

Implantado hace ya más de 25 años, se incorporaron sucesivamente y “de apuro” al “sistema original AFAP”, remiendos imprescindibles para subsanar al menos cinco (sí, 5) tremendos errores de planificación y funcionamiento, y para hacerlo andar provisoriamente “a trancas y barrancas”, esperando soluciones que le dieran credibilidad, o sea, una mínima sostenibilidad: 

• En primer término, al advertir la falta de confianza de los aportantes en los privados, para manejar los fondos, se creó la AFAP República, propiedad de los tres bancos estatales (República, Hipotecario y de Seguros).
• No bien entró en funciones, se exoneró de aplicar el sistema a “los cincuentones”, o sea, a los activos que quedaron entre los dos sistemas y que, al no poder optar, cobrarían menos pasividad. 
• El tercer parche, absolutamente imprescindible para la supervivencia del sistema, fue injertar al Banco de Seguros del Estado (BSE) como prestador del servicio de la Renta Vitalicia Previsional, situación absolutamente provisoria por el volumen de pérdidas que genera. 
• Hubo un cuarto error garrafal que impedía que el BSE o cualquier otro organismo se encargara del pago de la renta vitalicia, pues para mantener su valor real no existía título que rentara como mínimo 1,5% y 2,5% en Unidades Indexadas. La Tesorería corrigió la falencia creando Letras Específicas, pero debió asumir las pérdidas consecuentes. 
• Y el quinto problema: en su momento se habría explicitado erróneamente los beneficios a algunos trabajadores con altas remuneraciones, lo que les indujo a error al optar por el sistema AFAP y no continuar en el BPS. Esta situación está hasta ahora sin solución.

Pero el desacierto fundamental, que supera largamente a las “gaffes” señaladas, es el producto final que resultó del sistema implantado en 1996: las pasividades surgidas del mismo están sobrevaloradas en relación a los ingresos. El BSE, organismo a cargo del pago de las jubilaciones, valorizó y contabilizó que las que se comenzaron a pagar en 2019 están sobrevaloradas en 7,3%, y las de 2020, en 34,5%, en términos reales, por las cuales declaró pérdidas.

En esta oportunidad, el planteo inicial del Poder Ejecutivo es por lo menos insólito, pues propone el pasaje de lo aún atendido por el BPS al remendado y deficitario “sistema AFAP”, alegando que el problema está en el BPS e ignorando que por lo menos el remedio sería tan grave como la enfermedad. En el referido artículo de Vadenuevo advertimos que se trataba de vender un “Pollo de 4 patas” a la ciudadanía.

A continuación mostraremos que los problemas que atraviesa el “sistema AFAP” vienen desde el origen, antes de empezar a pagar las primeras jubilaciones, y se agravan con el tiempo transcurrido.

2016: advertencias del presidente del BSE[2]

Las advertencias sobre lo que sucedería tienen larga data. Durante una entrevista en 2016, en “La Mañana de El Espectador”, con el comunicador Mauricio Almada, el entonces presidente del Banco de Seguros del Estado, Mario Castro, explicó que, el “sistema AFAP” “es de capitalización individual, a través de las Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP), que administran los dineros que los trabajadores van aportando en su vida laboral, obligatoriamente. Estos decidieron previamente a qué AFAP acogerse para que administre sus fondos y cuando se jubilan ese fondo, que se acumuló durante determinado tiempo, pasa a una compañía de seguros, la que se compromete a pagarle una renta jubilatoria al trabajador”.

“Después son las aseguradoras las que les pagan”, añadió. “Nosotros (BSE) somos (en 2016) los únicos pagando el Sistema y estamos abonando unas 35.000 prestaciones aproximadamente”. Castro recordó que el sistema de las AFAP comenzó en 1996 y que, a 20 años de la implementación, aún no había madurado, lo que constituía “un problema que trasciende a nuestro Banco”.

El jerarca estimó: “si el sistema se lleva puesto al BSE, alguien va a tener que seguir pagando las jubilaciones, o sea que el tema trasciende a nosotros y pasa a ser un problema del Estado uruguayo”.

El calce de moneda

Castro se refirió al “calce de moneda”. La jubilación evoluciona por índice medio de salarios, una norma de rango constitucional desde el plebiscito de 1989, pero además en el sistema de las AFAP “se puso una tasa técnica que está en el uno y medio, o sea que cada ajuste debe recoger el índice medio de salarios más uno y medio”, explicó.

Tabla de mortalidad

El entonces presidente del BSE explicó que “la tabla de mortalidad” establecía un promedio de expectativa de vida menor al que realmente sucedía, con lo cual “se calcula una renta por un tiempo menor del que efectivamente va a pagar”.

Liberar y competir

Si el “sistema AFAP” es viable o no “lo deberá determinar el Banco Central o, si no, liberar de manera que cada aseguradora fije su tabla de mortalidad, establezca la renta y que la gente pueda elegir”, opinó el exdirector del BSE. Aclaró que “solo el Banco Central está fijando esos aspectos”. Señaló que “el Sistema descansa sobre el Banco de Seguros del Estado, mientras que otras aseguradoras solo se mantienen observando, porque el Sistema hoy no les asegura una rentabilidad mínima adecuada”, por lo que debería ser económicamente viable para que exista competencia.

Emisión, no capitalización

Castro observó que si el Sistema se ajustara para que sea viable para una aseguradora, “alguien va a tener que pagar eso, ya sea el trabajador que se va a jubilar, por ejemplo disminuyendo el uno y medio de la tasa, establecer un cálculo de mortalidad con una tasa de expectativa de vida distinta, que va a ser de más años, y por lo tanto también la renta va a disminuir”.

El jerarca consideró que “las normas que lo rigen, hacen que el Sistema no sea conveniente”. Y aspiró a que se resuelvan “cosas importantes”, como la tasa de mortalidad, la tasa del uno y medio, como así también el calce de moneda, que está en manos del Banco Central y del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). “Nosotros estamos trabajando mucho con ellos”, dijo Castro, y subrayó en ese aspecto que el por entonces presidente del Banco Central, Mario Bergara, “conoce perfectamente el problema”. Castro contó que “hicimos un canje de moneda de mil millones de dólares, que fue una solución en el año pasado (2015). Ahora estamos ajustando un problema de reservas. Uno tiene que calcular esta reserva sobre la evolución que va a tener el índice medio de salarios más uno y medio, con una determinada tabla de mortalidad y sobre el cual debe tener documentos que calcen esa obligación”.

Esos documentos no existían en plaza en 2016, por lo que se buscó calzar esa moneda, pero para ello debía haber emisión de deuda. Pero, remarcó el jerarca, esto “no significa capitalizar al Banco de Seguros”.

Seis años después

Mario Castro pronosticó en 2016 que “en unos seis o siete años (o sea actualmente), el monto de facturación por este Sistema de vida previsional va a ser igual o similar a toda facturación del mercado de seguros” en aquel entonces. 

Todo lo expresado en 2016 por el presidente del BSE, debidamente actualizado al 2022, está contenido en el Informe del BSE a la Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS), en el que se basó el anteproyecto de reforma previsional que el presidente Luis Lacalle Pou se propone enviar al Parlamento para su consideración.

Es el BSE quien terminará absorbiendo los riesgos jubilatorios

Cabe recordar, en resumen, que el régimen de ahorro previsional previsto en la reforma de 1995 prevé que una vez que la persona se jubila, los ahorros acumulados en el sistema de AFAP se transfieran a una compañía aseguradora. Esta, a su vez, debe garantizar al jubilado una renta vitalicia, colocando los fondos de forma tal que aseguren esas rentas con el menor riesgo posible. Concretamente, al llegar la época del retiro del trabajador, las aseguradoras no solo reciben los fondos de las AFAP, sino que también deben absorber un riesgo que estas últimas no estaban obligadas a asumir.

Una de las principales conclusiones del informe de la CESS es que “el BSE, como único actor del mercado asegurador actuando en la rama previsional, está concentrando riesgos de diversas características, con las eventuales consecuencias financieras negativas que ello pueda ocasionar”.

Según dicho documento, para 2030 el nivel de reservas acumulado del Banco de Seguros representará aproximadamente 17% del PIB, convirtiéndolo en un inversor institucional de “dimensiones sin precedentes”, y que podría llevar al BSE a “absorber pérdidas” de tal magnitud que, según el Banco Central, podrían poner en riesgo su base de capital.

Esta pérdida contingente afecta a su vez las perspectivas fiscales ya que, en caso de materializarse, el Estado se vería forzado a capitalizar a la empresa aseguradora estatal. 

En el semanario La Mañana del 20 de mayo de 2021, se señalaba:[3]

“Cuando un nuevo jubilado transfiere el ahorro desde su AFAP al BSE, este último debe colocar esos fondos (activo) en un portafolio que permita hacer frente a las obligaciones comprometidas con la emisión de la renta vitalicia (pasivo). Por ley, estas últimas se encuentran indexadas al Índice Medio de Salarios Nacionales (IMSN), lo que permite acompasar las jubilaciones con la evolución futura de los salarios nominales”.

“El problema radica en que en el mercado financiero doméstico no existen activos en calidad y cantidad indexados a los salarios. Sí existe un mercado de títulos ligados a la Unidad Indexada (UI) que refleja la evolución del Índice de Precios al Consumo (IPC). Colocar los fondos en instrumentos en UI permitiría inmunizar a los pasivos de forma más ajustada, pero esto no constituye un calce perfecto ya que según evolucione el salario real el IMSN se moverá por encima o por debajo del IPC”.

“Resulta esperable que en el mediano y largo plazo los salarios reales tiendan a crecer, lo que implica que una estrategia de colocación en UI nunca alcanzará el crecimiento de pasivos atados al IMSN. Esto explica por qué este descalce permite anticipar pérdidas reales para el BSE. Y si tenemos en cuenta que la aseguradora estatal puede llegar a manejar fondos previsionales que representen 17% del PIB, la consecuencia fiscal de esta pérdida que se acumula en el tiempo resulta evidente”.

Por ahora, la solución ha sido la de transferir los riesgos al MEF, que, desde 2018, emite un instrumento a medida de las necesidades del BSE. Se trata de las Letras de Tesorería indexadas a la Unidad Previsional (UP), indexadas, en los hechos, al IMSN. O sea que, además del BSE, la Tesorería de la Nación también asume pérdidas.

Al día de hoy circulan cuatro series de estos instrumentos que pagan cupones entre 1,5% y 2,45% anual. Las necesidades del BSE por títulos indexados a la UP han llevado a que la composición de pasivos del MEF se vaya sesgando cada vez más hacia este índice. En efecto, los títulos indexados a los salarios pasaron de representar 3,9% de la deuda del gobierno central en 2016 a 8,9% cerrado el primer trimestre de 2021.

Pero, como decía Milton Friedman, no hay almuerzo gratis. Transferir el riesgo al MEF no elimina el problema de solvencia del sistema previsional privado, sino que lo transforma en un problema fiscal a futuro. No hacer nada hoy arriesga la solvencia del BSE, y como la estadística es inexorable, permite anticipar un costoso rescate. Allí radica el dilema de las autoridades, y probablemente explica por qué los integrantes de la coalición de gobierno no logran ponerse de acuerdo en una solución. 

De hecho, el informe de la CESS se preocupa en destacar que el BSE no tiene obligación jurídica de ofrecer las rentas vitalicias, producto en el cual se ha convertido en monopolista de hecho ya que las aseguradoras privadas han abandonado el mercado. Una prueba más de que el producto no es rentable.

“La solución no es fácil y sin dudas políticamente costosa. De una manera u otra implica transferirle costos al sector privado y, no menos importante, reconocer que algo no estuvo bien pensado en la reforma de 1995. Quizás esta sea la razón por la cual todavía no hemos pasado de la etapa de diagnóstico a la de acción”. (sic. La Mañana, 20.05.21)

Y, por eso también, los intercambios dentro de la propia coalición de gobierno resultan tan trabajosos. Por su parte, el Frente Amplio aclaró que el contenido de su documento sobre la reforma previsional es “de análisis” y no adelanta ninguna postura hasta tanto el oficialismo no se ponga de acuerdo y tenga sentido un debate sobre la reforma.[4] 

Por su parte, el Partido Colorado, principal impulsor de la reforma de 1996, enciende todas las alarmas. "Hay detalles, y algunos que no son tanto detalles, que queremos cambiar", adelantó Sanguinetti. "O le vamos a dejar un sistema sustentable o le vamos a dejar una bomba atómica al estilo argentino para que estalle dentro de dos períodos". (El Observador, 27.08.2022).

Pero lo hizo utilizando el mismo lenguaje sibilino que utiliza el portavoz del CESS, cuidándose de dejar en el aire que lo único que hay que salvar es el  BPS y sin aclarar que la “reforma AFAP” del 96 está dañada al extremo, y que,  de no corregirse -como mínimo- va a “llevarse puesto” al Banco de Seguros del Estado, tal como lo advirtiera su Presidente hace ya más de seis años.