RETORNA EL ESTADO

¿También la planificación?

En medio de la desazón, algunos hechos positivos en el norte

Las encuestas prefiguran que, justamente el día en que se publica esta edición de Vadenuevo, John Biden ha debido ganar las elecciones en los Estados Unidos, terminando así con el íncubo que se cernía no solo sobre ese país. Con casi igual importancia en el sistema político estadounidense, el Partido Demócrata habría obtenido la mayoría en el Senado. El programa del candidato Biden comporta moderados aumentos del ya elevado gasto fiscal y de la intervención pública, para lo cual ha tomado prestado algunas ideas de Sanders y Warren, sus contendores en las Primarias demócratas.

En materia económica, por ejemplo, los mayores gastos serían compensados por ingresos fiscales provenientes de impuestos directos a los grupos de ingresos elevados. Se retorna o se aumentan las regulaciones, especialmente de los mercados financieros y del medio ambiente. No propone un seguro de salud nacional estrictamente público (como Sanders), pero sí la ampliación de su cobertura a toda la población y la participación directa del Estado como competidor de las aseguradoras privadas, escandalosamente costosas y a menudo ineficientes. En un giro de 180 grados respecto a Trump, EE.UU. retornaría a los Acuerdos de París sobre el cambio climático y se afiliaría a la reconversión energética desde el carbón y el petróleo a las fuentes no contaminantes.  

Por su parte, la Unión Europea (UE) ha aprobado un programa de 880 mil millones de dólares destinado a la recuperación de la crisis por la Covid-19, financiado mediante deuda asumida por la UE en su conjunto, y en su mayoría integrado por fondos no reembolsables a los países con mayores dificultades del sur y este de la región. Además, implementará un sustancioso presupuesto para el período 2021-27 (1.280 mil millones de dólares aproximadamente) concentrado en el crecimiento económico, la igualdad y la sustentabilidad ambiental. Rompe así dos elementos cardinales de la política europea de los últimos tiempos, fuertemente queridos por Alemania y algunos otros países del norte: austeridad fiscal y monetaria, y deuda pública a cargo de cada país (nunca de la UE como tal). 

Por su parte, China ha tomado la delantera en el crecimiento económico pos pandemia (único país grande en 2020) y, aunque sin mayores precisiones, ha anunciado que quedaría libre de emisiones de gases invernadero hacia 2060. Los especialistas insisten en que dicha meta debe cumplirse ya en 2050, como ha aceptado Japón estos días, y es alentador que la gran mayoría de los países y muchas empresas tomen ahora en serio un peligro definitivamente más serio que la Covid-19.  

Finalmente, en setiembre Francia revitalizó el viejo Comisariado del Plan, con el cometido principal de preparar el programa de inversiones y gastos públicos hasta el año 2030 y de orientar las políticas de recuperación económica. En un contexto diverso, pero con reminiscencias del que la vio nacer en la Europa de la posguerra, Macron intenta retomar la planificación indicativa, siempre desde su elegante edificio de la Rue de Martignac. 

¿El Estado recupera terreno perdido? ¿El capitalismo estilo renano o estadounidense pierde consenso? ¿Hay espacio para la planificación estatal? No se trata de cambios epocales ni de pasos hacia un socialismo democrático con vigencia de los derechos humanos, incluyendo los sociales, económicos y políticos: los países capitalistas del hemisferio norte no están construyendo utopías. Pero asumen, aparentemente con cierta seriedad, la urgencia de atender sistemáticamente las crisis climática, sanitaria y económico-social. 

La interrogante de América Latina

No podemos decir lo anterior en lo que atañe a la América Latina. Los índices que resumen los efectos de la pandemia colocan a seis países latinoamericanos entre los ocho con mayor mortalidad por habitante en el mundo: por su orden, Perú, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador y México. Los déficits fiscales y el crecimiento en casi todos los países registran guarismos igualmente preocupantes. La región enfrenta la peor crisis económica de los últimos cien años y, según el FMI, el PBI caería 8,1% en 2020 y se recuperaría solo 3,6% en 2021, estimaciones que probablemente sean optimistas. El año próximo se realizarán numerosas elecciones o consultas populares. El futuro no deja entrever un panorama exaltante y no pocos analistas hablan de una nueva década perdida y el retorno a movilizaciones sociales más o menos violentas, como las que hace poco quedaron interrumpidas o atenuadas por el surgimiento de la Covid-19. Por ahora no se habla de planificación.

El tiempo en que el liberalismo fue considerado una reliquia, y después dejó de serlo

Al finalizar la Segunda Guerra Mundial, intelectuales y políticos del mundo occidental coincidieron en que el liberalismo económico era una reliquia del pasado. El Estado, empeñado básicamente de la seguridad interior, la defensa exterior y las relaciones internacionales, que había predominado hasta la Primera Guerra Mundial y se pretendió reinstalar en los años veinte, fue sustituido por otro mucho más potente encargado de recuperar el crecimiento económico después de la crisis del 1929 y a continuación gestionar el nuevo esfuerzo bélico. Y los políticos que no habían sabido prevenir la crisis ni la nueva guerra mundial estaban desacreditados. 

Los modelos eran el New Deal de F. D. Roosevelt y las teorías de J. M. Keynes, fallecidos en 1945 y 1946 respectivamente, ambos con solo 63, pero turbulentos, años a cuestas. De hecho, los principales relevos políticos fueron personajes navegados[1] y no precisamente portadores de ideas revolucionarias. En buena medida defraudaron las expectativas de los jóvenes y menos jóvenes que habían luchado en los ejércitos o la guerrilla en los países ocupados. Aun así, el capitalismo que Roosevelt y Keynes habían salvado, y el que se instaló después en los países que emergían del nazismo y el fascismo -u ocupados por estos-, comportó una consistente intervención estatal. Los resultados económicos y sociales fueron muy satisfactorios, y esas ideas y prácticas políticas predominaron durante al menos tres décadas. Pero no ocurrió lo mismo en la periferia. El crecimiento de la férreamente protegida Europa occidental y el de EE.UU. (nuevo centro mundial, país diversificado y con bajo relacionamiento comercial con el exterior) no fluyó hacia América Latina.

¿Por qué persistieron la intervención estatal y las ideas que la sustentaban hasta aproximadamente la segunda mitad de los años 70, pero después el liberalismo económico recobró prestigio operativo e intelectual? La escueta explicación que sigue no pretende esclarecer un tema tan complejo. Entre las razones de lo primero cabe mencionar la relativa concordia social entre los empresarios y los grupos medios, obreros y campesinos, tanto en gobiernos socialdemócratas y laboristas como en los encabezados por democracias cristianas; concordia sustentada en las ventajas reales que afluyeron con cierto equilibrio a todos ellos. En su raíz estaba el vigoroso crecimiento impulsado por la reconstrucción de la posguerra, por las nuevas demandas del bienestar (equipamiento del hogar, automóviles, educación, ocio…), por la disponibilidad de abundante mano de obra y por la afluencia de capitales del exterior. El Mercado Común Europeo y después la UE aseguraron condiciones de crecimiento sin mayor competencia externa, con retribuciones más o menos seguras y crecientes a los factores de la producción. Cuando todos esos factores se fueron debilitando o terminaron con la apertura al exterior, comparecieron las necesidades de la acumulación capitalista y dicha concordia social no pudo ser mantenida.

Las ideas que contribuyeron al cambio

Las concepciones económicas apoyaron el cambio. El predominio keynesiano había tenido una excepción principal, que asumió con el tiempo notable importancia. La podríamos individualizar en Friedrich Hayek, Premio Nobel de Economía 1974, aunque cabe mencionar también a su profesor en Viena, Ludwig von Mises, y algunos coetáneos como Carl Popper. Según el historiador inglés Tony Judt, von Mises y Hayek quedaron muy tocados por los dramáticos acontecimientos del desmoronamiento del Imperio austrohúngaro y, durante los años 30, las luchas violentas entre socialistas y conservadores que contribuyeron a la anexión de Austria por los nazis en 1938. Profundamente individualista y defensor de la propiedad privada, Hayek publicó en 1944 Camino de Servidumbre, en el cual sostuvo que cualquier tipo de intervención estatal (ni que hablar del socialismo) conduce necesariamente al totalitarismo. Prolífico escritor, emigrado a Inglaterra y luego a EE.UU. para enseñar en Chicago, Hayek ejerció una potente influencia en las teorías desarrolladas por Milton Friedman y sus discípulos. En parte facilitadas por economistas poskeynesianos como Paul Samuelson,[2] las ideas de la naciente Escuela de Chicago abonaron el cambio hacia el liberalismo crecientemente agresivo en EE.UU. y otros países. Al respecto es ilustrativa la frase textual del Friedman de 1962: “La única y sola responsabilidad social de las empresas es incrementar sus beneficios, dentro del ordenamiento legal”. 

La planificación indicativa

La Segunda Guerra Mundial requirió una enorme reestructuración productiva y movilización de la fuerza de trabajo y el personal militar, lo cual determinó una significativa expansión de la intervención y de los gastos públicos. En EE.UU., estos fueron organizados mediante una Junta para la producción de guerra, planes de los organismos involucrados, acuerdos con las empresas (por ejemplo, para que fabricaran tanques en vez de automóviles), cartillas de racionamiento, control de precios.[3] Con la paz hubo extensas nacionalizaciones en Inglaterra, Francia, Italia (IRI), reformas estructurales (agraria), e inversiones en infraestructura. En 1945, a pesar del equívoco pedigree de una idea que básicamente provenía de la Rusia soviética y también del nazismo, la planificación encontró un contexto propicio como instrumento para organizar la intervención estatal. Como se ha dicho, el liberalismo económico se consideraba una reliquia, y la reconstrucción europea imponía acciones integrales, coordinadas y con perspectivas temporales amplias.

La planificación indicativa tuvo su auge principalmente en Francia, Noruega, Holanda y parcialmente en Italia. De Gaulle creó el Commissariat au Plan, que comenzó a funcionar el 3 de enero de 1946, dirigido por Jean Monnet, uno de los padres del Mercado y la Unión Europea. En Francia, “el plan” había sido objeto de ensayos parciales durante los gobiernos del Frente Popular en los años treinta y del de Vichy después de la rendición francesa de 1940 (con un contenido corporativista-autoritario). El ambiente favorable a la acción estatal fue reforzado por la nacionalización de industrias y servicios claves, como el carbón y la electricidad. El centro neurálgico del “plan indicativo” era la disminución de la incertidumbre, mediante una elaborada concertación entre altos funcionarios del Estado, el empresariado, los sindicatos y expertos en diversos campos. Se acordaban objetivos generales, estrategias, políticas y metas, estas últimas con cierto detalle solo para las inversiones y la acción gubernamental.

El primer plan quinquenal 1946-1952 estuvo centrado en la reconstrucción y modernización económica, con especial atención al carbón, electricidad, siderurgia, transportes, mecanización de la agricultura y producción de cemento. Su éxito estaba casi asegurado por la urgencia de la reconstrucción y la adhesión metodológica y sustantiva de los participantes sociales, a lo que se sumó el financiamiento proveniente del Plan Marshall. El Plan se formulaba, evaluaba y ajustaba en comisiones sectoriales en que participaban todas las partes interesadas. Los dos planes siguientes tuvieron una creciente complejidad metodológica y alcance económico. El IV Plan, vigente hasta fines de 1965, marcó el apogeo del proceso, con la incorporación de aspectos sociales, la organización del territorio y la distribución de los ingresos. En total se aprobaron 10 planes, que cubrieron hasta 1992. El XI Plan 1993-97 se formuló pero no se aprobó, aunque algunos de sus programas fueron ejecutados separadamente. En 2006 el Comisariado fue sustituido por un Centro de Análisis Estratégico que, con algún ajuste de nombre, ha funcionado hasta el reciente retorno del primero.

A partir de 1949 la CEPAL, bajo la batuta de Raúl Prebisch, elaboró interpretaciones heterodoxas del desarrollo económico de América Latina y los correspondientes lineamientos de política, que incluyeron metodologías para la planificación. Y la crisis que afectó a Uruguay desde mitad de los años 50 convenció al gobierno que asumió el poder en 1959 a ensayar la planificación indicativa. En el marco de la Alianza para el Progreso del presidente Kennedy (una respuesta a la revolución cubana), un partido de corte conservador pretendía utilizarla como instrumento de gobierno, pero antes que nada como método para conocer y analizar los poco estudiados problemas del país. Uruguay había acumulado relativamente buenas estadísticas básicas en diversos campos, como cantidades de productos agropecuarios, de algunos bienes industriales y servicios públicos, bienes importados y exportados, flujos monetarios y crediticios, alumnos en los sistemas educativos, etcétera (un gran vacío era la dimensión de la población y algunas características demográficas). Pero faltaba buena parte de su elaboración en términos de series estadísticas comparables (en valores constantes, por ejemplo) del PBI, la producción sectorial, el comercio exterior..., sistematizada de tal forma que determinados equipos multidisciplinarios pudieran realizar diagnósticos relativamente precisos. Además de la influencia de la CEPAL, la instalación de la planificación en Uruguay coincidió con su período de mayor auge en Francia, de la cual era claramente hija putativa. Enrique Iglesias, Secretario General de la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (CIDE), representando a la Universidad de la República, había visitado largamente el Commissariat y uno de sus programas estrella, el desarrollo de la región de Bas Rhone-Languedoc. Examinar la importancia práctica que tuvieron las propuestas de la CIDE requeriría un análisis que supera este artículo. Pero la información, la metodología, el enfoque interdisciplinario y muchos aportes sustantivos elevaron considerablemente la capacidad del Estado, los partidos políticos y la sociedad civil para analizar y realizar propuestas, no solo en materia económica.

Las crisis actuales y un Estado más activo

¿Cuáles son la sustancia, el alcance y las perspectivas de la planificación indicativa que Macron pretende revivir? Evidentemente el contexto es muy diferente al de sus comienzos, aunque los problemas no sean menos relevantes. Ahora el paradigma dominante es el liberalismo económico: la menor participación posible del Estado en la producción directa de bienes y servicios, y pocas regulaciones al funcionamiento del mercado y las empresas privadas. Estas sí formulan sus planes y estrategias, y se organizan para llevarlos a cabo. De todos modos, muchos gobiernos tratan de implementar sus servicios, inversiones y políticas (lo que en Francia y otros países europeos puede llegar a significar la mitad del PBI) con cierta perspectiva temporal. ¿La nueva planificación servirá únicamente para mejorar estos esfuerzos, mediante equipos estables y con criterios de largo plazo, o contribuirá a ampliar nuevamente algunos empeños productivos directos y profundizar la regulación de los mercados?

Europa y el resto del mundo enfrentan actualmente tres crisis. La que se cierne desde hace décadas, y sin duda la más importante, concierne al cambio climático y la sostenibilidad ambiental. La crisis económica de los años 2007-08 aún no había terminado cuando se ha añadido la más reciente vinculada a la crisis sanitaria. El capitalismo liberal ha conducido a la incertidumbre económica y creciente desigualdad social, caldos de cultivo de la inestabilidad política y emergencia de movimientos y estallidos populistas.

Alcanzar hacia 2050 una emisión neta cero de gases invernadero y además captar parte de los emitidos en las últimas décadas es una tarea gigantesca. En 2018, aproximadamente un tercio de consumo energético mundial era abastecido por el petróleo, 27% por el carbón, 24% por el gas natural, 4,5% por la energía nuclear, 7% por la hidroelectricidad y 4% por otros agentes renovables, principalmente eólico y solar. En los últimos diez años los costos de estos últimos se han desplomado y ya son competitivos con los del petróleo y el carbón. Pero revertir con las fuentes renovables disponibles una matriz energética dependiente en 84% de combustibles contaminantes, antes de 2050, resulta imposible según los expertos. Las fuentes complementarias se limitarían a las dos siguientes: por un lado, el hidrógeno, el gas más abundante en el planeta (pero como no es una fuente directa resulta indispensable poner a punto tecnologías eficientes que permitan utilizarlo hacia 2030, apuesta fracasada en los últimos decenios pero ahora con buenas posibilidades de éxito); la energía nuclear, según sostienen los grupos interesados pero también expertos independientes, es la otra opción.[4] En breve, evitar la catástrofe ambiental requerirá inversiones siderales, reorganización de las cadenas productivas y del abastecimiento energético, y políticas públicas concertadas, coordinadas y sostenidas a nivel mundial en plazos largos.

Por su parte, la crisis económica en curso impacta profundamente la actividad productiva, el empleo, los recursos públicos y la sociedad en general. En buena medida ha sido causada por una pandemia todavía sin resolución, aunque hay razones para que esto ocurra en tiempos breves. Entre tanto, un resultado ya adquirido es el tremendo aumento de los gastos públicos y de la intervención estatal en muchos campos, entre ellos el apoyo a empresas, trabajadores desempleados, población con necesidades básicas insatisfechas, lo mismo que reglamentaciones de todo tipo en la vida social. 

Según vimos, en 1945 las teorías económicas y el consenso social y político favorecieron la intervención estatal y su planificación. No es lo predominante en la actualidad. Sin embargo, diversos pensadores están elaborando esquemas de acción y participación estatal que podrían renovar un modelo que tome en cuenta el retorno al crecimiento, con sustentabilidad ambiental y mayor igualdad social, incluyendo la distribución del ingreso, el género y los grupos étnicos? ¿O, alternativamente, los pensadores y movimientos sociales mostrarán el camino hacia un socialismo democrático?

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Podría decirse que, de hecho, el tercer decenio del siglo XXI necesita de la intervención estatal aún más imperiosamente que la posguerra. Salvar la humanidad del desastre ambiental no es una afirmación retórica ni una tarea banal. No se trata solo de recuperar el crecimiento luego de una crisis sanitaria, con la mayor eficiencia, sino también de prepararse para enfrentar la próxima pandemia. Será imprescindible reformar el contrato social de modo que se reviertan las desigualdades sociales y regionales, portadoras de turbulencias de todo tipo, internamente y entre naciones. También habrá que retornar a tendencias anteriores hacia la igualdad de género, étnica y de derechos humanos. No es fácil hacerlo, pero sí inevitable. 

En el futuro quizás podamos alcanzar algún sistema en el cual, de manera plenamente democrática, sea la sociedad en su conjunto la que organice las tareas antes mencionadas. Por ahora no parecen existir alternativas a realizarlo con una participación significativa de la actividad privada y los mercados. Pero lo que obviamente cabe excluir es que la sociedad únicamente pueda demandar de las empresas que solo busquen aumentar sus beneficios.