APUNTES SOBRE LA NUEVA AGENDA URBANA

La casa común

I.- La casa, la ciudad

El planeta es la casa común de la humanidad.

Al menos lo ha sido hasta el momento y lo seguirá siendo por un buen tiempo. En este planeta, crecientemente urbanizado, las sociedades humanas prácticamente se han convertido en sociedades urbanas.

Las ciudades, en todo caso, han sido y son paradigmas y expresiones tangibles de esa “casa común”. Así se las ha entendido, al menos desde la antigüedad clásica, en tanto los griegos consideraban a las ciudades y a las organizaciones urbanas como un gran artefacto, la casa grande, en tanto las unidades de vivienda se organizaban, análogamente, como una pequeña ciudad, en una secuencia casi propia de la organización fractal que se extiende desde lo doméstico al territorio.

En el presente siglo y en el contexto de una sociedad global básicamente urbana, esas estructuras urbano‑territoriales ‑que se despliegan a modo de fractales- se sostienen y multiplican en las diferentes escalas (doméstica, barrial, local, urbana, metropolitana, metapolitana, global).

Vivienda y ciudad son componentes indisociables del habitar y la organización colectiva para la producción y el consumo, las interacciones y la reproducción biológica y social de las formaciones sociales.

Las ciudades siguen siendo los artefactos más complejos creados por la humanidad y su creación, desarrollo y proyección a futuro responden a las respuestas colectivas a necesidades y las complejidades propias de la convivencia social.

Son producto de procesos históricos y resultan en construcciones que responden a la necesidad de organizar tanto la producción y distribución de mercancías como el consumo colectivo (para lo cual se desarrollaron servicios, redes e infraestructuras y de modo diverso se imaginó o planificó su desarrollo).

Desde esa mirada, los problemas de la vivienda y los problemas urbanos no son cosas diferentes, sino miradas proyectadas a partir de ciertos recortes posibles de los mismos procesos.

Desde que Engels observó y describió el problema de la vivienda y la situación de la clase obrera en Inglaterra, se ha puesto de manifiesto la relación entre el modo de producción y la urbanización capitalista y las condiciones de vida, particularmente de alojamiento, de las clases populares.

Los problemas de la vivienda y el hábitat, así como del acceso a los bienes públicos, propios de un estado avanzado del desarrollo económico y social, no son ajenos a un modelo de desarrollo que los condiciona y que está asentado en la sobreexplotación de los recursos naturales y la desigualdad.

En el fondo, estos problemas refieren a una discusión básicamente política y hacen a la cuestión de la democracia.

La emergencia de una sociedad post‑salarial, o de la literal desaparición o “destrucción de lo social” como ha advertido Alain Touraine, interpelan nuestras visiones instaladas acera de la realidad y la naturaleza de los procesos sociales y políticos y sobre cómo responder a ellas.^[1]

En el mundo actual, y en las condiciones que impone el actual sistema mundial, estos mismos problemas se agudizan y convocan a una reflexión colectiva sobre este espacio que nos comprende a todos: la casa común, la ciudad.

II.- El debate actual sobre el desarrollo y las ciudades: consensos y disensos globales

Los problemas de la urbanización actual se superponen con los grandes problemas globales que se expresan a escala planetaria. La discusión sobre los impactos del modelo de desarrollo actual y los límites del mismo guardan directa vinculación con el mundo de las ciudades y con sus habitantes.

El nuevo mundo en el que estamos inmersos viene reconociendo de manera cada vez más aguda el impacto del modelo de desarrollo que la fase actual del capitalismo global con sus secuelas en el ambiente y en las sociedades.

Entre otras, la cuestión de la energía, de la respuesta al cambio climático, las migraciones, los conflictos y en particular la crisis de los desplazados y refugiados, colocan en la agenda global la temática de las ciudades.

Las preocupaciones y los acuerdos con relación a la necesidad de responder a estos procesos y a sus efectos más inquietantes se manifiestan en algunos tímidos acuerdos y compromisos, como los contenidos en el documento de los 17 Objetivos para el Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030, adoptados por la ONU en 2015, y el dificultosamente alcanzado Acuerdo de París sobre cambio climático adoptado en el contexto de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), de 1992. Este último instrumento es de incierto cumplimiento futuro, dadas las nuevas realidades políticas en los Estados Unidos y otros países generadores de emisiones de gases de efecto invernadero.

Coincidentemente, las preocupaciones sobre desarrollo urbano, hábitat y vivienda han sido canalizadas hacia debates y acuerdos globales en instancias específicas.

Siguiendo una cadencia de encuentros con ese foco temático prevista para cada 20 años, las Naciones Unidas convocaron y realizaron una tercera Conferencia Mundial sobre la temática. El texto de los acuerdos, que contiene la llamada “Nueva Agenda Urbana” (NAU) adoptada en la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Hábitat y Desarrollo Urbano Sostenible, celebrada en Quito en octubre de 2016, recoge cierto nivel de consenso mundial en torno a algunas temáticas en materia de desarrollo urbano y propone lineamientos de trabajo para los próximos 20 años.

Si bien es cierto que, como todo documento que emerge de procesos de negociación laboriosos y acercamientos de partes, en los que las reglas de la diplomacia internacional, así como las jergas y terminologías de los organismos ‑no exentas de ciertas propensiones a adoptar modismos y categorías conceptuales que se ponen en la consideración, muchas veces de forma efímera- la NAU es un acuerdo de partes, consensuado en forma previa a la Conferencia, en el cual las aristas más irritantes o polémicas fueron limadas y los aspectos no consensuales, retirados, es posible encontrar conceptos valiosos en el texto acordado.

Se trata de un consenso que pretende guiar la acción en los próximos 20 años en materia de planificación y gobierno de las ciudades.

Desde ciertos foros se ha cuestionado fuertemente esta Agenda, así como su proceso de elaboración y aprobación, sosteniendo que en cierto modo encubre una visión “neoliberal” en la que se privilegia la idea de la ciudad como oportunidad de negocios, así como la existencia de una “agenda oculta” en la Conferencia.

Los críticos de la Conferencia y de sus acuerdos señalan los bajos niveles de compromiso que han adoptado los gobiernos (sustituidos por el urbanismo de las palabras) y la ausencia formal de los gobiernos locales en las instancias oficiales. Desde este punto de vista, se repetirían frustraciones como las que siguieron a las dos instancias anteriores (Vancouver 1976 y Estambul 1996).^[2]

Por su parte, Joan Clos, Director General de ONU-Hábitat, ha dicho en una entrevista reciente, en relación a los fundamentos conceptuales de la Agenda: “Como cambio de paradigma, la idea es que hay que cambiar la forma de hacer urbanización y hay que cambiar desde los principios básicos, desde la legislación urbanística, el diseño y la planificación urbana, y el diseño financiero de la urbanización”.

La Conferencia de Hábitat III coexistió, como es ya tradicional en este tipo de multitudinarios eventos internacionales, con espacios paralelos, como Hábitat III Alternativo (que reunió a académicos e intelectuales y se entendió como “paralelo y complementario” a la Conferencia), el Foro Social de Resistencia a Hábitat III (en el que participaron organizaciones sociales vinculadas a la vivienda y el hábitat con el lema “otra ciudad es posible”) y el Foro de Ciudades, que convocó a los gobiernos locales.

La Agenda acordada, entre otros aspectos, define seis conceptos claves para promover en las ciudades: que la ciudad sea compacta, inclusiva, participativa, resiliente, segura y sostenible.

Veremos que estas ideas fuerza en modo alguno son irrelevantes y dan cuenta de un estado de debate de la cuestión urbana que muestra importantes avances conceptuales con relación a décadas anteriores:

Compacta: planificada para favorecer el uso mixto y público del espacio urbano, valorizando los espacios interiores de la ciudad y la movilidad colectiva, y a través de la densidad evitando la creación de suburbios o barrios dormitorios.

Inclusiva: en la que todos sus habitantes, sin discriminación alguna, puedan disfrutar de los espacios físicos, sociales y políticos, ejerciendo el derecho a una vivienda adecuada y a tener acceso a los bienes y servicios públicos.

Participativa: entendiendo que la participación de los habitantes contribuye a generar el sentido de pertenencia, mejora la cohesión social y las interacciones culturales, promoviendo el pluralismo y la multiculturalidad.

Resiliente: capaz de resistir y recuperarse de los riesgos sociales y medioambientales, minimizando sus impactos y la vulnerabilidad de sus ciudadanos.

Segura: sin fronteras internas, en las que los espacios públicos contribuyan a la construcción de comunidades plurales y pacíficas.

Sostenible: planificada en términos ambientales, sociales y económicos, respetando los recursos naturales.

Si bien estos énfasis parecen insuficientes o sus explicitaciones ingenuas, corresponde señalar que muestran un giro importante con respecto a cómo se visualizaba hasta hace muy poco la planificación y la gestión de las ciudades.

La NAU aborda una diversidad de temáticas en materia de gobernanza, participación, planificación y gestión urbana y conservación ambiental, respuesta al cambio climático, políticas de vivienda, movilidad, cultura, infraestructuras y servicios, financiamiento, políticas sensibles al género y la edad, entre otros.

Como telón de fondo de los debates previos y durante la conferencia, se debe consignar el de la discusión de la incorporación del “Derecho a la Ciudad” en el texto aprobado, una aspiración que no fue recogida claramente en su redacción y que ‑en forma análoga a la discusión sobre la consagración del “Derecho a la Vivienda” en la Declaración de Estambul en 1996”- refleja las contradicciones entre las diferentes visiones que se confrontaron en las instancias previas y dificultaron la construcción de consensos.^[3]

III.- Y por nuestra casa, ¿cómo andamos?

Estos debates y centros temáticos no fueron ni son ajenos a los debates locales, a nuestros problemas, nuestras motivaciones y a nuestras propias perplejidades.

El Uruguay ha presentado en su Informe Nacional hacia Hábitat III las realidades específicas de nuestro país, las experiencias, las políticas y los énfasis políticos y programáticos propios de nuestra realidad.

Figuraron entre sus postulados el del Derecho a la Ciudad, la dimensión de género y relaciones intergeneracionales, la diversidad sexual y la diversidad cultural.

Estos énfasis se recogen en la Introducción del documento, titulada: “Nuestra meta: el derecho a la ciudad para todos. Lineamientos fundamentales de las políticas de desarrollo urbano y territorial, vivienda y hábitat en Uruguay”. Allí se expresa una síntesis de las políticas en materia de desarrollo urbano, hábitat y vivienda, resumidas en seis lineamientos:

-  Encauzar la transición del modelo urbano y territorial;

-  Implementar políticas desde un enfoque de derechos;

-  Impulsar políticas urbanas y territoriales proactivas e inclusivas;

-  Profundizar la descentralización territorial en el marco de la gobernanza y la articulación multinivel;

-  Avanzar hacia territorios y ciudades cada vez más inclusivos, sostenibles y resilientes; y

-  Promover la participación ciudadana en la construcción colectiva del hábitat.

Estos énfasis ratifican que el derecho a una vivienda adecuada no puede ser considerado al margen ni con independencia del Derecho a la Ciudad.

El país ha planteado políticas innovadoras y viene realizando importantes esfuerzos en ese sentido, pero ciertamente está lejos de alcanzar los objetivos y es cierto también que se enfrenta a desafíos nuevos.

Nuestra sociedad ha cambiado y sigue cambiando.

Por una parte, el incremento del número de hogares, expresión del nivel avanzado de la transición demográfica que combina factores tales como la reducción del tamaño de los hogares, la existencia de un alto número de hogares monoparentales y en particular con jefatura femenina, el alto número de hogares unipersonales, el envejecimiento de la población y la baja de la natalidad, muestran un cuadro de cambios dinámicos.

Somos o seremos más o menos los mismos, pero necesitamos más unidades de vivienda. Esta realidad presiona hacia el encarecimiento de los servicios habitacionales y cuestiona los modelos de la vivienda tradicional y sus tipologías.

Por otra parte, la persistencia de una dualidad estructural en la sociedad, la persistencia de los núcleos de pobreza estructural y multidimensional, y la consecuente fragmentación socio‑espacial tienen una clara expresión en el espacio urbano, y reclaman respuestas que vayan más allá de las tradicionales y reduccionistas visiones “viviendistas” para avanzar hacia acciones integrales en el hábitat que aporten a la construcción de ciudades más diversas, integradas, sostenibles y seguras o, al menos, permitan no retroceder más en ese terreno.

Ello conlleva una reflexión sobre la necesidad de levantar con más fuerza la idea de la ciudad inclusiva, densa y compacta; densa en población y en interacciones, híbrida en usos, que contribuya a la diversidad y la mixtura social y también a la sostenibilidad económica y ecológica.

Finalmente, las nuevas demandas y desafíos nos conducen a la necesidad de un cambio cultural, a la necesidad de hacernos cargo de los bienes colectivos, del espacio público, de las calles, de los ecosistemas. De la casa común.