¿ES POSIBLE UNA POLÍTICA?

La inversión externa

LA MARCHA TRIUNFAL HACIA LA GLOBALIZACIÓN Y EL LIBERALISMO

Las políticas para atraer inversiones extranjeras se han expandido. A partir de los años noventa, como señala la CEPAL en Perspectivas del Comercio Internacional de América Latina y el Caribe: recuperación en un contexto de incertidumbre, “se profundiza el proceso de globalización de la economía acompañado por la reducción a las barreras al comercio y a la movilidad de los capitales así como de la conformación de redes internacionales lideradas por empresas internacionales”.

Como es normal, ese proceso está acompañado de ideas que transforman los acontecimientos en algo inevitable, en este caso la liberalización de los flujos comerciales y de inversión. Pero esas ideas no son nuevas, ni tampoco tan antiguas como los dinosaurios. Reconocen egregios antecedentes en el liberalismo económico inglés de los siglos XVIII y XIX, en el marco de los grandes avances en la agricultura, las manufacturas y el comercio que transformaron a Inglaterra en líder de la manufactura mundial y dispuesta a abastecerse de alimentos y materias primas de otros países. Todo esto hacía necesario desembarazarse de los privilegios aristocráticos lo mismo que de los monopolios y el proteccionismo estatal que, como fuentes de riqueza, eran preconizados por el mercantilismo. Así, Adam Smith (1776) teorizó la división del trabajo, el interés privado egoísta y el intercambio en mercados libres como instrumentos para maximizar la producción de bienes y servicios de la sociedad. Y, entre otros, David Ricardo (1817), James Mill (1829) y John Stuart Mill (1848) completaron la arquitectura insistiendo particularmente en el librecambio internacional.

VOLVIENDO A LA ACTUALIDAD: HAY SORPRESAS

La aparición de nubarrones en el cielo claro de la globalización, primero como consecuencia de la creciente desigualdad dentro de los países y entre los extremos ricos y pobres, particularmente en los países ricos y a partir de 2008, y más recientemente debido a los anuncios de Donald Trump de coartar la libre circulación de bienes, servicios, inversiones y personas, han puesto en vilo a las fuerzas pro‑globalización y entre ellas, para sorpresa del mundo, al gobierno chino.

El “desencanto con la globalización” y el gobierno de Donald Trump ponen un manto de dudas sobre el ritmo futuro de la globalización y de las políticas neoliberales en materia comercial y de inversiones.

Por otra parte, si bien las políticas que favorecen el desembarco de inversiones extranjeras han tendido a ampliarse, también hay (aunque menos conocidas) políticas restrictivas en países tan importantes como Estados Unidos y China.

CÓMO ATRAER EMPRESAS RICAS

El aprovechamiento de las grandes innovaciones, incluyendo las vinculadas a las telecomunicaciones y la información, requiere mantener negocios a lo largo del mundo. Las protagonistas del proceso de globalización son un grupo limitado de grandes firmas con escala suficiente como para propiciar y/o beneficiarse de las innovaciones. Con frecuencia refuerzan su posición en los mercados basada en la escala mediante el acceso al conocimiento, prácticas anticompetitivas y la elusión tributaria, sin perjuicio de que al mismo tiempo apoyen a instituciones, personas y gobiernos favorables a la liberalización contribuyendo así a que estas ideas formen parte del sentido común del momento.

Un argumento fundamental con que cuentan las empresas transnacionales en su relación con los gobiernos es la decisión de instalarse o no en un país, no sólo en los de economía pequeña como Uruguay; también en otros como Brasil, o aun Estados Unidos, cuyo actual gobierno maniobra vigorosamente para atraer inversiones que de otro modo se concretarían en otros países.

Por su parte, para atraer inversiones reales o financieras los países se apoyan en primer lugar en rebajas impositivas y la relajación de la administración tributaria, que alcanzan su máxima expresión en paraísos fiscales localizados en lugares exóticos pero también en otros que lo son menos, como Irlanda, Suiza, Holanda o el estado de Delaware en los Estados Unidos.

La competencia por atraer inversiones extranjeras no se limita al ámbito tributario. Muchos países están dispuestos a adoptar medidas en un arco amplio de cuestiones para mejorar el “clima de negocios”, el “riesgo país” o la “calidad institucional”. Pero, igualmente, cabe reconocer que si existen importantes recursos para explotar o productos a desarrollar, los inversores internacionales pueden buenamente adaptarse y obtener provecho en países en que la corrupción es sistémica o la calidad institucional es baja.

Entre otros medios, con cierta frecuencia, los países otorgan permisos de instalación en zonas francas o especiales, compromisos de que no variarán en el futuro el tratamiento impositivo aplicables a las empresas, obras de infraestructura complementaria y un tratamiento más favorable a las firmas extranjeras que a las nacionales en la solución de conflictos con la empresa.

HAY MÁS POLÍTICAS DISCRIMINATORIAS QUE LAS CONOCIDAS

Aunque las políticas adoptadas difieren ampliamente, en general los gobiernos confían en que las inversiones extranjeras contribuyan al crecimiento económico y ningún país las prohíbe totalmente. Sin embargo, muchos de ellos establecen condiciones específicas frente a los inversores extranjeros con propósitos como asegurar que estén en línea con el desarrollo nacional o proteger la iniciativa, la soberanía y la seguridad nacionales. Los instrumentos de esas políticas incluyen condiciones de entrada (sectores no permitidos), participación mínima de empresas nacionales, localización dentro del país y requisitos de desempeño como instalación en ciertas regiones, impacto sobre el empleo y otros.

ESTADOS UNIDOS: SÍ, PERO…

El apoyo a la liberalización de los flujos de inversión por parte de Estados Unidos es algo esperable y conocido. Sin embargo, por debajo de la retórica subyacen políticas discriminatorias orientadas básicamente a la seguridad nacional en un sentido suficientemente amplio como para incorporar la amplia gama de materias a las que se ha hecho referencia antes.

Estados Unidos sigue siendo el destino de una parte importante de la inversión externa mundial. No obstante, ese país mantiene normas que contradicen lo que predica para otros países y son mucho menos conocidas que los embates verbales de Donald Trump, normas que diferencian a los inversores extranjeros de los nacionales.

Tradicionalmente el Congreso de Estados Unidos ha entendido que ciertas actividades de seguridad deberían ser limitadas o reguladas específicamente cuando se trata de inversores extranjeros. Además, los estados que integran el país tienen sus propias regulaciones. La síntesis de la normativa federal presentada a continuación se ha tomado de Michael V. Seitzinger (2013)^[2].

Las actividades comprendidas en esa normativa incluyen el transporte marítimo (restricciones al registro de barcos), la aviación, la minería (pueden ser propietarios sólo los ciudadanos de Estados Unidos o quienes demuestran la intención de serlo), la energía, las licencias para la construcción, explotación o mantenimiento de instalaciones para la generación, transmisión y utilización de energía eléctrica, que deben ser controladas exclusivamente por ciudadanos de Estados Unidos o empresas nacionales. También existen restricciones federales a la propiedad de tierras por individuos o empresas y la obligación de publicar anualmente su participación, desglosada por condado.

Se mantienen restricciones a la propiedad y operación de medios masivos de comunicación; así, las licencias de estaciones de radio no pueden otorgarse a un gobierno extranjero o a un representante de él en el sector bancario; en los contratos de suministros a la administración pública, aunque están abiertos a los operadores extranjeros, en algunos casos rigen requisitos de producción nacional.

Por debajo de la retórica, en Estados Unidos subyacen políticas discriminatorias.

AUSTRALIA

Aunque está abierta a las inversiones extranjeras, que asumen un papel importante en la economía, la política australiana mantiene discriminaciones importantes. Así, la compra de una empresa local por una empresa extranjera puede ser rechazada en cualquier momento por la autoridad de control aduciendo falta de conformidad con los intereses nacionales; algunas inversiones deben notificarse a las autoridades; y deben declararse las adquisiciones, las tomas importantes de participación y las tomas de control de empresas australianas cuyos activos estén valorados en más de 50 millones de dólares australianos. Lo mismo ocurre con la creación de una nueva actividad cuando sobrepase los 10 millones de dólares y, si es mayor de 100 millones, es objeto de un estudio detallado, lo mismo que las inversiones directas realizadas por gobiernos extranjeros.

Australia también requiere autorizaciones específicas para las inversiones extranjeras en medios de comunicación, el sector bancario, el transporte aéreo y las concesiones mineras, que están sujetas a restricciones.^[3]

La política australiana (también la neozelandesa) respecto a las adquisiciones de tierras por extranjeros es particularmente cauta. En ambos casos la normativa prevé una serie de condiciones y de procedimientos previos a la adquisición, y también que el país de origen del inversor facilite a su vez las inversiones australianas.

Con base en esa política el gobierno australiano bloqueó la compra por parte de extranjeros, mayoritariamente chinos, de la empresa propietaria del mayor establecimiento ganadero del mundo. “El freno impuesto por el gobierno australiano se basó en que la operación sería contraria a los intereses nacionales”: el periódico El Observador titulaba así la nota que anunciaba la decisión adoptada por Australia el 18 de noviembre de 2015. Por su parte, el gobierno neozelandés había desautorizado poco antes la venta de una propiedad de 13.843 hectáreas al grupo Pengxin, con sede en Shangai, debido a que no mostraba un beneficio “sustancial e identificable” para Nueva Zelanda. Pengxin es el tercer mayor grupo productor de leche de Nueva Zelanda.

CHINA

China mantiene uno de los regímenes más restrictivos a las inversiones internacionales, a pesar de lo cual es el segundo mayor destino después de Estados Unidos.

La política china frente a los inversores extranjeros, si bien progresivamente más laxa, mantiene limitaciones fundadas en objetivos de complementariedad con las capacidades nacionales y de seguridad nacional.

El Banco Santander describe así la política china respecto a los inversores extranjeros: “En la guía sobre inversiones extranjeras publicada por la Comisión Estatal de Desarrollo y Reforma, en noviembre de 2007, el gobierno chino hizo saber que 'no se estimularán' las inversiones en sectores donde las empresas chinas ya tienen 'una capacidad de producción relativamente fuerte con tecnologías desarrolladas'. En cambio, serán bienvenidas las inversiones en sectores como la alta tecnología, producción de equipos y nuevos materiales, servicios, economía de reciclaje, producción limpia, uso de energías renovables y protección del medio ambiente, áreas en las que China necesita empresas extranjeras. China indicó que prevé limitar las inversiones extranjeras en las industrias que consuman recursos y contaminen. Además, China parece limitar las inversiones extranjeras en ciertos sectores para que empresas nacionales se transformen en sociedades multinacionales competitivas a nivel mundial; en sectores que se han visto beneficiados históricamente por monopolios de Estado o por una tradición de inversión pública; o en sectores que se consideran claves para la estabilidad social. China además limita las inversiones que buscan obtener beneficios en las divisas, el mercado inmobiliario o la especulación con activos". Sobre esas bases, la autorización para instalar o adquirir una empresa depende de la actividad. En algunos sectores “el gobierno chino mantiene un 'control absoluto' como la aviación, el carbón, la defensa, la energía eléctrica y la red pública, el petróleo y la petroquímica, el transporte marítimo y las telecomunicaciones; y un 'control relativo' sobre el sector automotriz, la química, la construcción, la exploración y el diseño, la información electrónica, la fabricación de material, el hierro y el acero, los metales no ferrosos, y la ciencia y tecnología”.

China mantiene uno de los regímenes más restrictivos, a pesar de lo cual es el segundo mayor destino de inversiones internacionales, después de Estados Unidos.

PAÍSES DE AMÉRICA LATINA

Bitencourt y Reig (2013) clasifican los 13 países que investigaron según su política ante la inversión extranjera en el año 2011.^[4] Según esos autores, los países con regímenes liberales promotores de esa inversión eran en dicho año Chile, Costa Rica, México, Panamá, Perú, Uruguay, Colombia y Paraguay; mantenían regulaciones Brasil y Ecuador, y los países "expropiadores/confrontadores" eran Argentina, Bolivia y Venezuela.

Por su parte, la normativa uruguaya no diferencia a los inversores extranjeros de los nacionales, al mismo tiempo que mantiene acuerdos bilaterales de inversión con numerosos países que establecen el trato nacional para el inversor del otro país.

¿ES POSIBLE UNA POLÍTICA QUE ESTABLEZCA RESTRICCIONES A LOS INVERSORES EXTRANJEROS?

La respuesta es positiva.

Puede aducirse, y con razón, que la tendencia general imperante es a la liberalización de los flujos internacionales de inversión y que cada país tiene sus propias circunstancias. Pero la realidad muestra que algunos Estados, importantes o menos importantes, sostienen políticas diferenciadas por consideraciones de seguridad o estratégicas de diversa índole.

Por supuesto, el arco de opciones de política de los países varía ampliamente en función de sus propias condiciones, pero ese es otro tema.