LUC Y PRESUPUESTO

Discurso liberal ¿renovado?

El estudio y análisis de La Ley de Urgente Consideración (LUC) y el Proyecto de Presupuesto y Plan de Desarrollo Educativo 2020-2024 nos enfrenta, una vez más, a un discurso sobre la educación, la sociedad y los seres humanos que es un viejo conocido. Pero que, como emisión lingüística constituye un todo de significación y debe ser analizado desde las condiciones socio-históricas e ideológicas de su enunciación. ¿Es el viejo discurso liberal renovado o recargado? Este, desde sus orígenes, allá por el siglo XIX, consideraba a la educación en permanente crisis y su superación consistía en producir cambios en consonancia con las exigencias económicas, sociales y políticas.

Desde lo ideológico, efectivamente podríamos caracterizar al discurso de la LUC y el Mensaje Presupuestal como liberal, neoliberal o posneoliberal. A pesar de que la distinción entre estos momentos del liberalismo excede las posibilidades de este artículo, consideramos que en los aspectos que vamos a identificar comparten un mismo cuerpo discursivo.

Básicamente, la denuncia respecto a la existencia de una grave crisis en la educación ha subido de tono en las últimas décadas. Basada en la insalvable distancia de la misma respecto a los requerimientos de la economía, y por ello, reclama reformas urgentes que la subordinen a las exigencias del sistema productivo sin dilaciones. A la vez que la responsabiliza por los problemas sociales: la pobreza, el desempleo, la violencia.

Entendida así la educación, como estructura incondicionada, resulta central para el desarrollo económico que permitirá la superación de la desigualdad social. Partiendo de una supuesta igualdad de oportunidades, que a su vez sirve para legitimar la desigualdad por falta de aprovechamiento de esas oportunidades.

Desde lo socio-histórico, lo que cambia y se renueva es la base económica del discurso liberal clásico. El capitalismo industrial, que le corresponde temporalmente, reclamaba obreros responsables y disciplinados que tuvieran conocimientos básicos. El capitalismo cognitivo, o en su versión acrítica, la sociedad del conocimiento y la información, que hace de estos aspectos el eje de la acumulación de capital, exige para la producción de bienes inmateriales, la formación en competencias y habilidades que seductoramente llama “para la vida”, pero que en realidad son para insertarse en el mercado de empleo, según los requerimientos de las empresas.

En nuestro país, podemos decir que este discurso comenzó a aparecer en la década de los 90 y fue afianzándose en forma ininterrumpida hasta ahora. Por eso creemos que la LUC (Ley N° 19.889) lo que hace es profundizar este enfoque constituyendo tal vez el momento culminante de su intento de instalación definitiva.

A su vez, consideramos necesaria la articulación de la Ley con el Mensaje Presupuestal de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) porque la lectura simultánea de ambos documentos ilumina el análisis. Sin embargo, la amplitud de los mismos obliga a hacer un recorte. Tomaremos por eso exclusivamente la sección III de la LUC dedicada a la Educación y el Mensaje Presupuestal de la ANEP y Plan de Desarrollo Educativo 2020-2024, Tomos I, II y III.

En un intento de comprensión del discurso, identificaremos cuatro grandes temas que permiten agrupar las transformaciones propuestas para el sistema educativo en ambos documentos:

1.- Adecuación-subordinación de la Educación a la economía

Consideramos que el centro neurálgico de la LUC y del Presupuesto de la ANEP es coincidente con lo que identificábamos como elemento central del discurso liberal: la exigencia de adecuación-subordinación del sistema educativo a los requerimientos del sistema productivo actual.

En la Ley N° 19.889 este objetivo está muy encubierto. Debemos deducirlo casi exclusivamente de la aparición en numerosos artículos de la ley del concepto de competencias y habilidades, que califica vagamente como competencias para la vida (artículos núms. 130, 133, 136, 159, entre otros). O por la presencia de las cámaras empresariales (a través del Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional -INEFOP-) en la Comisión Coordinadora de la Educación y en las Comisiones Coordinadoras Departamentales.

Sin embargo, en el Mensaje Presupuestal, el tema aparece en forma explícita en el capítulo 4 del Tomo 1, referido a la Educación Media Superior. Allí se propone “fortalecer el vínculo con el sector productivo (trabajadores y empresarios) lo que permitirá actualizar los diseños curriculares dándoles mayor pertinencia y relevancia y como consecuencia mejorando la calidad” (Proyecto de Presupuesto y Plan de Desarrollo Educativo 2020-2024: 172). Lo que permite deducir, sin forzar el análisis, que el mejoramiento de la “calidad” de la educación estará sujeto a responder a las exigencias de los empresarios, enseñando solo aquello que requiera el empleo mediante la consulta a estos.

A su vez, en el lineamiento estratégico 3 para la transformación curricular, “Se plantea la consulta segmentada a las partes involucradas” y se mencionan como tales a empleadores y trabajadores (Ibid.: 138). Tradicionalmente, se consideraron como actores directamente involucrados en el sistema educativo a docentes, estudiantes, padres y funcionarios, aquí lo son trabajadores y empleadores. Más adelante se afirma que la  educación “debe destacarse en la formación de capital humano” en función de lo que requieren los sectores productivos (Ibid.: 175)

Es necesario recordar que esta es la perspectiva que vienen recomendando la CEPAL, el BID, la UNESCO, el Banco Mundial y la OCDE[1] desde hace décadas. También es imprescindible alertar sobre el nefasto ejemplo de auténtica colonización cultural que está ejerciendo la empresa finlandesa UPM en lo que considera “su territorio”. En más de siete departamentos, la pastera avalada por la ANEP implementa y financia proyectos educativos en todos los niveles de la enseñanza para contar con los trabajadores que necesita, felices y agradecidos por lo que tienen y por lo que no tienen. En este sentido, recomendamos el video “Semana de la gratitud” en la página de Facebook de la Fundación UPM, como parte del curso de Psicología Positiva que se brinda a docentes de varios departamentos en el entorno de la empresa.

Podemos admitir que la educación brinde, entre otras cosas, conocimientos y herramientas que como adultos necesitarán los estudiantes para el trabajo y la integración social. Pero no en forma exclusiva lo que reclame el empleo, dejando de lado otros contenidos de la cultura que permiten pensar crítica y creativamente la sociedad en que vivimos. No, según las exigencias exclusivas de las empresas. No, mercantilizando la educación pública al servicio de los intereses del capital.

2.- Cambios en el gobierno de la Educación

En segundo lugar, pero vinculados con la subordinación de la educación a la economía, están los cambios que se introducen en el gobierno de la Educación, que el discurso denomina “gobernanza”.

La Constitución de 1967, aún vigente, consagra la Autonomía de la educación: “La enseñanza Pública, Superior, Secundaria, Primaria, Normal, Industrial y Artística serán regidas por uno o más Consejos Directivos Autónomos” (Art. 202). Esto supone la mayor separación del poder político, tanto a través del Ejecutivo como del Legislativo, que deberán respetar la especificidad de los Entes Autónomos en la educación como materia específicamente atribuida.

Sin embargo, la LUC adjudica al Ministerio de Educación y Cultura (MEC, parte del Poder Ejecutivo) un conjunto de cometidos, donde se destaca la definición de las políticas educativas, propias de la especificidad del Ente Autónomo CODICEN (Consejo Directivo Central). También mantiene y crea nuevos organismos dependientes directamente del Poder Ejecutivo, a través del MEC tales como: el Consejo Nacional de Educación No Formal, el Consejo Coordinador de la Primera Infancia, el Programa de Fortalecimiento de la Formación Docente; y da participación a otros ministerios en materia educativa como el de Desarrollo Social, el de Defensa y el del Interior.

En ANEP centraliza el poder en el CODICEN, al eliminar los Consejos de Primaria (CEIP), Secundaria (CES) y Técnico Profesional (CETP), responsables históricos de cada uno de los niveles de enseñanza, así como mantiene la designación política mayoritaria de las autoridades de CODICEN.

También recorta mecanismos participativos: Consejeros electos en CEIP, CES y CETP, limita la convocatoria al Congreso de Educación al máximo de una vez cada cinco años y posterga la instalación del cogobierno en UTEC (Universidad Tecnológica del Uruguay) para el 2022.

¿Con qué finalidad se centraliza y politiza el poder en el sistema educativo?

Estos cambios fueron reiteradamente recomendados a nuestros gobiernos, por la OCDE y el Banco Mundial, porque los organismos internacionales de crédito prefieren negociar los cambios exigidos por la economía global directamente con un Ministro designado por el Presidente, a tener que incidir en la compleja trama de organismos autónomos y colegiados que nos caracterizó históricamente. Con este formato de centralización del poder, la subordinación del sistema educativo requerido por la economía capitalista globalizada será más rápida y con menos obstáculos y voluntades interactuando. En este plano, la LUC representa un proceso de profundización de lo iniciado por la Ley de Educación, N° 18.437, del año 2008. 

Esta centralización del poder y la consecuente pérdida de autonomía constitucional del sistema tienen su contracara en lo que llaman “Autonomía de Centros”.

3.-  La Autonomía de los centros educativos

La Autonomía de los centros educativos es otro de los elementos clave del discurso liberal de adecuación de la educación a los requerimientos del mercado. Observemos que no ha habido un día, desde el cambio de administración, sin que el presidente del CODICEN, Robert Silva, recordara en sus declaraciones públicas que los centros, o más precisamente las “comunidades educativas”, son autónomas. Lo que en realidad ha significado esta supuesta autonomía es que las escuelas y los liceos debieron ejecutar, como pudieron, las decisiones en las que no participaron. Las medidas sanitarias en la pandemia son el ejemplo perfecto de esta descentralización que afecta solamente a la gestión. La justificación de esta autonomía de gestión es la mayor eficacia en el uso de los recursos, la rendición de cuentas por sus resultados, la contextualización de la propuesta curricular en clave territorial (aspecto que debe ser clarificado). Para gestionar este nuevo tipo de centros el Presupuesto prevé la formación de directores como gerentes con capacidad de liderazgo (Lineamiento Estratégico 4: 139).

Simultáneamente, y para potenciar la eficiencia de estos directores de nuevo tipo, los maestros y profesores verán recortados sus derechos. El artículo 193 de la LUC “habilita” a CODICEN a crear regímenes especiales (o nuevos estatutos) que condicionarán la elección de los cargos en los centros educativos. Condicionará el salario al logro de metas educativas, conocido como pago por productividad, así como el acceso y la permanencia en el cargo a la adhesión a una metodología y al proyecto de centro, lesionando la libertad de cátedra de los docentes.

Para insertarse en estos nuevos centros será necesario formar docentes de nuevo tipo, técnicos que ejecuten dócilmente lo que directores y supervisores les exijan. Por eso la LUC desconoce el largo e inconcluso proceso de creación de la Universidad de Educación Autónoma y Cogobernada de la última década. En su lugar mantiene el Consejo de Formación en Educación, bajo la órbita del CODICEN, con una mínima representación docente y estudiantil que dista mucho del cogobierno. Promete, en cambio, el mero reconocimiento del título universitario por el MEC y becas que beneficiarán a universidades privadas, nacionales o extranjeras, para la realización de posgrados.

A nivel internacional, hay numerosos ejemplos de aplicación de la autonomía de gestión de los centros. Su aplicación ha implicado diversidad de medidas: captación de presupuesto por el centro, bonos escolares, competencia entre los centros por alumnado, curriculum diferenciado según exigencias del contexto, municipalización. Aún no está totalmente claro qué implicará en nuestro país. Pero a pesar de la valoración positiva que el discurso liberal hace de esta modalidad, la autonomía de centro ha fracasado en numerosos países, provocando la fragmentación del sistema y la polarización de los centros según los contextos socioeducativos (escuelas ricas para ricos y escuelas pobres para pobres). Sería bueno que las autoridades tuvieran en cuenta los ejemplos de EE.UU., Inglaterra, Nueva Zelanda, Argentina, Chile, El Salvador, antes de promover la estrategia en nuestro país.

Para terminar la identificación de las principales líneas de los documentos considerados, tomaremos uno de los elementos más seductores del discurso.

4.- Bajar los niveles de inequidad interna del sistema educativo

La pretensión de bajar los niveles de inequidad interna del sistema educativo podría decirse que es el  “happy end” del discurso. Si seguimos las recomendaciones que indica el modelo liberal del capitalismo cognitivo, todos podrán ser obreros del conocimiento, habrá crecimiento económico, disminuirá la desigualdad social y todos seremos felices.

¿Quién se opondría en principio a este intento? Sin embargo. analicemos un poco más detenidamente la idea.

En Uruguay, el optimismo pedagógico y social liberal data de fines del siglo XIX. Según Varela la educación aumentaría la fortuna, prolongaría la vida, eliminaría los crímenes y los vicios y aumentaría el poder de las naciones además de fusionar las clases sociales (La educación del pueblo, 1874).

El diagnóstico estadístico también es una constante histórica de los discursos liberales que la versión actual no abandona. Sobre la base del diagnóstico estadístico se construye la conclusión y la alternativa que analizamos en este  punto.

El primer capítulo del tomo 1 del Mensaje Presupuestal está dedicado a una extensa descripción estadística de la situación de la educación. Estos diagnósticos toman, en las últimas décadas, siempre las mismas variables: cobertura, repetición, asistencia, desempeños, trayectorias y egresos. La conclusión a la que llegan es también una constante, al menos en los últimos 30 años: “Los desempeños están fuertemente asociados al entorno socioeconómico” (Mensaje Presupuestal, ANEP, Tomo 1: 109).

De esta conclusión se deduce (dentro de la visión liberal de la educación como proceso social incondicionado y con amplia autonomía para producir transformaciones sociales) que: “la existencia de niveles de aprendizaje insuficientes […] compromete la construcción de una sociedad justa e inclusiva” (Ibid., capítulo 3: 129).

Por lo tanto, si se quiere construir una sociedad más justa habrá que centrarse en los aprendizajes de los estudiantes, especialmente en los de los más pobres, eufemísticamente llamados “vulnerables”. Habrá que ampliar la jornada, también para esta población. Y habrá que volver a la focalización de las políticas para los centros de los quintiles 1 y 2, que también son los más pobres. Pero esta focalización alcanza también las áreas del saber. Esto es centrarnos en conocimientos “básicos”: lengua, matemáticas, ciudadanía digital y habilidades socioemocionales.

Respecto a la educación emocional proponemos temer al “monstruo de los colores”. Numerosos proyectos importados están aplicándose en nuestras escuelas públicas y privadas tratando de enseñar a nuestros niños a gestionar sus emociones, controlando las negativas y potenciando sus emociones positivas. Respondiendo a la exigencia empresarial de lograr el compromiso subjetivo del futuro trabajador, objeto de explotación de un capitalismo que explota también las emociones.

En las últimas décadas, la mayor parte de las estrategias que hoy se proponen ya fueron ensayadas y, sin embargo, los diagnósticos siguen mostrando porfiadamente la incidencia del contexto socioeconómico en los aprendizajes.

¿No será hora de invertir la afirmación de la que parten y reconocer que la sociedad injusta es la que constituye un obstáculo para mejorar los aprendizajes y no a la inversa? ¿No será hora de actuar sobre las condiciones sociales que hacen que los niños de sectores populares entren inevitablemente en desventaja frente a los que tienen buenas condiciones de vida?

Pero eso es parte de las limitaciones del discurso liberal. Habrá que pararse en una perspectiva crítica para poder corregir el error de análisis que ha provocado políticas educativas ineficaces para superar la desigualdad social.

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La resistencia a la subordinación y reducción de la educación a los requerimientos del capital cumple ya en nuestro país tres décadas sin interrupciones. En esta, la lectura crítica de documentos de los organismos internacionales de la economía, de las leyes nacionales, de los mensajes presupuestales y los documentos de política educativa, ha sido una necesidad constante.

Quienes hemos aportado de una manera u otra a esta lucha, lo hemos hecho porque estamos profundamente convencidos de que la instalación definitiva de estas políticas educativas, que ponen la educación al servicio de los intereses del capital, será un daño irreparable para la formación de sujetos críticos, capaces de comprender la sociedad y transformarla. Por ello, en esta coyuntura, entendemos que la LUC y el Mensaje Presupuestal constituyen un todo coherente que debe ser resistido como tal.