ACUERDO INTERREGIONAL UNIÓN EUROPEA – MERCOSUR

¿Otro andamio en la construcción de una gobernanza mundial?

La reciente suscripción del Acuerdo de Asociación entre el MERCOSUR y la Unión Europea generó cuestionamientos desde distintos sectores en los dos bloques. La coyuntura internacional y la regional en ambos bloques posibilitó condiciones para que se concretara el Acuerdo. El Acuerdo de Asociación tiene tres pilares: político, económico y de cooperación internacional. Para la Unión Europea el pilar político-normativo resulta esencial en la defensa de valores y construcción de una gobernanza mundial, lo cual explica en último término la voluntad política para concretarlo. 

1.- Un acuerdo suscrito in extremis de coyunturas cambiantes

El 28 de junio pasado los equipos negociadores del MERCOSUR y la Unión Europea rubricaron el Acuerdo de Asociación Birregional luego de 20 años de negociación y de 39 reuniones del Comité de Negociaciones Birregionales. Las negociaciones tuvieron varias interrupciones, algunas largas como la que fue de 2004 a 2010, por diferencias en temas sensibles de las contrapartes que afectaban en particular a los países del MERCOSUR (cuotas de carne y de algunos productos agrícolas), pero también de la Unión Europea y de sus países. El Acuerdo Marco Interregional que se firmó en 1995 y entró en vigor en 1999 fue la base que posibilitó llegar a este Acuerdo de Asociación. El acuerdo se afinca en tres pilares: el político, el de cooperación y el económico. Si bien el nudo fundamental que provocó el estancamiento y dilación de las negociaciones estuvo centrado en el pilar económico y en unos sectores del mismo, el político contempló también temas críticos para hacer converger las posiciones en un texto final (inmigración fue uno de ellos). 

La rúbrica del Acuerdo se debió a una serie de factores que posibilitaron el desenlace final poco tiempo después de las elecciones de los representantes al Parlamento Europeo y por ende del cambio de autoridades en las instituciones, incluida la Comisión Europea. Este fue un factor importante en el desenlace y explica, al menos desde el lado europeo, algunas concesiones que se plantearon. En el transcurso de las negociaciones el avance de las mismas que se había producido el año pasado auguraba una posible culminación hacia fines de 2018. Sin embargo, las elecciones en Brasil obraron como contención para concretar el acuerdo. Por otra parte, los anuncios primerizos de Bolsonaro y de quien iría a asumir como Ministro de Economía, de que el MERCOSUR no era una prioridad para Brasil, más algún movimiento para iniciar negociaciones bilaterales y el anuncio de la denuncia del Acuerdo sobre el Cambio Climático -tema sensible para Europa- provocaron desazón en los equipos de negociación porque podrían derivar en otro estancamiento que llevaría el proceso a más años. También actuó como elemento catalizador la proximidad de las elecciones en Argentina con la incertidumbre consiguiente del resultado, por la polarización política sobre distintos temas, entre ellos el internacional y el papel del país en la construcción regional.

La renovación del compromiso regional y de la prioridad otorgada a firmar el acuerdo con la Unión Europea que hizo Bolsonaro luego de una reunión que tuvo con Macri, obraron también como factores catalizadores por el lado europeo en cuanto al momento. Del lado del MERCOSUR, el gobierno argentino de Macri tuvo como una de sus prioridades de política exterior la firma del Acuerdo con la Unión Europea y en ese impulso lo acompañó el gobierno uruguayo. Fue también Macri el que terminó convenciendo a Bolsonaro de continuar negociando regionalmente para llegar al acuerdo con la Unión Europea. También fue importante en la decisión de continuar en la negociación como MERCOSUR el visto bueno del empresariado paulista dispuesto a concretar el Acuerdo. Los tironeos de la esfera doméstica brasileña estuvieron presentes desde que asumió Macri la presidencia y recrudecieron con la asunción de Bolsonaro y el anuncio de un posible alejamiento del MERCOSUR. Además, el alejamiento del MERCOSUR venía acompañado de una proyección internacional diferenciada a través de un acuerdo bilateral con Estados Unidos para ser un socio privilegiado global/regional.[1]

El desenlace que posibilitó la firma del Acuerdo, cuyo texto final todavía tiene que ser revisado y convalidado en la traducción en los idiomas oficiales por los servicios jurídicos de los Estados Miembros, se debió además y prioritariamente a una serie de factores sistémicos de la macropolítica. A nivel del macro-sistema, en pocos años se han planteado distintas iniciativas internacionales e interregionales de acuerdos de libre comercio y de inversiones que involucran vastas regiones del mundo, sin que se perfile un eje conductor. Esas distintas iniciativas provocan reacomodos, debates, proyecciones, análisis prospectivos y decisiones, sin que los escenarios todavía sean evidentes en sus conformaciones, compromisos y prioridades. Es así que Estados Unidos, bajo el anterior mandato, impulsó mega-acuerdos con las áreas del Pacífico y el Atlántico buscando articular las dos macro-regiones para generar una nueva estructura del comercio mundial.[2] Por otra parte, la República Popular China lanzó la iniciativa de la Ruta de la Seda, One Belt, One Road –OBOR- que cuenta con la adhesión de más de cien países y que se plantea inversiones importantes en infraestructura y tecnología.[3] Esto sin contar otras iniciativas regionales de India, Rusia, Turquía o Arabia Saudita que muestran movimientos en distintos niveles, pero que articulan espacios territoriales y generan en algunos casos vasos comunicantes interregionales. 

El contexto de transición y de incertidumbres se ha ido profundizando y también ampliando en sus desarrollos con el gobierno de Trump en Estados Unidos y el Brexit. Ambos fenómenos, si bien impactaron en los contornos de la globalización y en los alcances y contenidos del regionalismo y del multilateralismo, socavaron la Unión Europea específicamente y su modelo de gobernanza. Este acuerdo con el MERCOSUR, por el lado europeo, como fueron los recientemente firmados con Canadá y Japón, que son similares, contribuye a darle un espacio en la competencia global. Es por ello que la macropolítica, que finalmente es la que define los parámetros en que se desarrollan los temas de la agenda, fue un factor determinante para la concreción del Acuerdo. 

2.- ¿Andamio para construcción de gobernanza mundial o alternativas a la erosión del multilateralismo?

Si bien el Acuerdo fue negociado durante 20 años con intervalos, como ya se señaló, es importante ubicar la concreción en el debate de modelos regionales y en la disputa geopolítica y geoeconómica abierta frente a la erosión de la hegemonía de Estados Unidos. En el caso de la Unión Europea, la pérdida del referente atlántico en cuanto a las coordenadas para llevar la globalización, los conflictos en el frente interno con el Brexit, la explosiva situación de los inmigrantes por el Mediterráneo y en Ucrania y la competencia global planteada por China han aparejado fuertes cuestionamientos y una sensación generalizada de crisis e incapacidad de respuesta.  

Es con este contexto que la Unión Europea ha desarrollado distintas respuestas estratégicas que atañen a a la gobernabilidad del sistema mundial. Con el actual gobierno de Estados Unidos se han planteado varios temas conflictivos en que hay una diferencia desde los valores de base que ordenan la situación. Es así con el Convenio sobre el Cambio Climático, con el multilateralismo, la construcción de una gobernanza mundial asentada en determinados valores de referencia (regulación, democracia, derechos humanos). En esa dirección, el documento de la Comisión Europea “Comercio para Todos. Hacia una política de comercio e inversión más responsable”, que se aprobó en el año 2015, señala el objetivo de utilizar los acuerdos comerciales y los programas preferenciales de comercio como instrumentos para promover los valores europeos en el mundo. Más recientemente, en el año 2017, la Comisión elaboró otro “Documento de reflexión sobre el encauzamiento de la globalización” confirmando el objetivo de realizar ese encauzamiento de acuerdo a los valores e intereses europeos. 

Estos dos documentos son la base de los nuevos acuerdos suscritos por la Unión Europea recientemente con Canadá y Japón. Son acuerdos de asociación de nueva generación que incluyen valores referidos a la cooperación y a la política internacional y marcan un camino para ir construyendo a través de mutuas regulaciones el sistema de comercio internacional. En el caso del Acuerdo de Asociación con el MERCOSUR es significativo que la presentación, por parte de la Comisión Europa, especifique entre los temas sensibles para los europeos la implementación de normas con estándares elevados en materia ambiental, laboral y social y enfatice especialmente la vigencia del Acuerdo de París sobre el Cambio Climático. Con ello responde al anuncio de un posible retiro del acuerdo por parte de Brasil y prioriza el camino normativo-regulador en la construcción de una gobernanza mundial. 

3.- Los debates del MERCOSUR

Hace ya unos años que el MERCOSUR está en crisis y eso no es novedad. Lo que sí lo es son las raíces de la crisis y la lectura de cómo la está transitando el bloque. De acuerdo a la lectura que se haga se plantea uno de los debates que atraviesan al bloque desde hace varios años, concerniente a si debe transformarse en una zona de libre comercio o bien profundizar la apuesta por un mercado común a partir de la Unión Aduanera. Otro debate concierne al papel y lugar del bloque en la mundialización/regionalización: en este debate el eje argentino-brasileño, y por supuesto de sus respectivos empresariados, y la vinculación regional/nacional con los principales núcleos impulsores de la economía mundial (y de la globalización) son los elementos que cuentan. El modelo de desarrollo y el grado relativo de autonomía han estado presentes en este debate que se ha ido inclinando desde inicios de esta década a favor del sector agroexportador y la posición del empresariado paulista. Finalmente, una cuestión relevante es el papel que se asigna a la sociedad civil en la regionalización. Este tema, presente desde que se iniciara la etapa de los nuevos regionalismos, incluye en el presente cuestiones referentes a la educación, salud, seguridad y ciudadanía. Por supuesto que en todos estos temas no hay una única mirada, pero lo cierto es que en el espacio regional se ha ido avanzando desde que el MERCOSUR surgiera y que los avances, si bien frágiles, exhiben una base de concreciones que se reconocen desde el exterior.

La suscripción del Acuerdo de Asociación con la Unión Europea lauda, al menos en este presente, la opción de continuar como bloque regional. Por otra parte, el Acuerdo de Asociación plantea compromisos en materia social, ambiental y laboral claros, además de un marco regulatorio para el comercio internacional. El marco general del Compromiso de París sobre el Cambio Climático será efectivamente un referente a tener en cuenta y si bien los devaneos nacionalistas podrán seguirse arguyendo para hacer lo que se quiera en materia ambiental, los incumplimientos de los compromisos internacionales generarán cada vez más costos. 

El texto del Acuerdo todavía debe ser validado en todas las lenguas oficiales para posteriormente pasar a ser ratificado por el Parlamento Europeo y por los parlamentos del MERCOSUR y de los 28 países de la Unión Europea.  Este proceso llevará al menos dos años. Es una oportunidad que se abre en los países del MERCOSUR y también como bloque regional para el debate estratégico sobre el modelo de desarrollo y sobre temas que conciernen a la participación de la sociedad civil y la inserción de la región en el mundo. Antes, claro, deberá conocerse el texto del Acuerdo e iniciarse un proceso de intercambio y consultas necesario a nivel doméstico y regional. Y también interregional: los condicionantes sistémicos y desafíos mundiales proveen bases para esos necesarios intercambios interregionales. 

La coyuntura inmediata del MERCOSUR está marcada por elecciones en dos países (Argentina y Uruguay) y el complejo proceso político en Brasil. El Acuerdo de Asociación cruza la coyuntura regional y las nacionales y por ello posiblemente se cruce con debates ideológicos. En todo caso hay cuestiones políticas de fondo sobre el modelo de desarrollo y el papel del bloque que todavía están presentes. Y, claro, como el camino regional no está asentado sobre nuevas bases, como fuera el caso de la década del noventa y entre 2003 y 2014, la posibilidad de un derrape está latente.