NO ES UN ESLOGAN

¿Qué tiene que ver la transversalidad con las elecciones?

Transversalidad es un término que no podría figurar en las principales consignas de una campaña electoral. Sin embargo en el Uruguay, el candidato presidencial del Frente Amplio (FA), Daniel Martínez, lo ha incluido en sus presentaciones programáticas y, a veces, también en los discursos de “barricada”.

El concepto no es original. Se ha manejado en otros países, por parte de organismos multilaterales y en ámbitos académicos, pero la insistencia de Martínez para ligarlo a sus propuestas programáticas le está dando un estatus electoral que podría llamar la atención. Todos los candidatos hablan de los asuntos que concitan la preocupación de la ciudadanía: empleo, ingresos, seguridad, vivienda, educación, salud, los variados temas de la agenda social. Casi nadie se aparta de la lista. Pero el presidenciable del FA insiste en que sin abordar transversalmente las políticas públicas sería difícil dar solución a importantes problemas del país. Se propone un exigente nivel de coordinación del conjunto de la institucionalidad pública para alcanzar los objetivos relevantes, lo que requiere mancomunar los esfuerzos de varios organismos. 

La administración pública está inevitablemente segmentada, porque es necesario fragmentar el amplio espectro de actuación del Estado en partes especializadas (ministerios, agencias, direcciones, programas y proyectos).

Pero el ámbito de los problemas y oportunidades no se corresponde con el de cada uno de esos fragmentos. Todo gobierno tiene el desafío de lidiar con una realidad compleja y cambiante desde una administración segmentada, además de atender la articulación con el sector privado.

El propósito enunciado por Daniel Martínez es abordar problemas y oportunidades desde todos los organismos involucrados. No se trata sólo de evitar duplicaciones, sino de algo más importante: abordar las acciones atendiendo a la complejidad de las mismas y no a la lógica propia de cada organismo.

El candidato es muy drástico en este sentido: habla de no priorizar el presupuesto por incisos (organismos, agencias, poderes y empresas del Estado) y apuntar a “un armado presupuestal en base a programas y proyectos, para que una buena parte de los recursos se vuelque hacia proyectos transversales que procuren, de manera integrada, abordar los principales desafíos de política pública”. [1]

Las políticas de desarrollo no deberían concebirse como compartimentos estancos. La transversalidad implica efectuar esfuerzos diversos que atraviesen diferentes campos de abordaje de los problemas, realizados por organismos mediante actuaciones específicas, propias de su especialización, pero complementándose y evitando la superposición de programas y acciones. Se trata de un enfoque integral e interinstitucional de políticas públicas.  

Hay problemas que está resultando difícil revertir. Es, por ejemplo, lo que sucede con el núcleo duro de la pobreza (en un país que logró en menos de quince años pasar de más de 30 por ciento de pobres a menos de diez). Otro tanto acontece con los asentamientos: se aseguraron viviendas dignas para decenas de miles de familias en los últimos años, pero no se ha logrado erradicar los alojamientos precarios. Lo mismo respecto a la seguridad, donde se ha invertido como nunca antes en recursos humanos y materiales, en planificación, adiestramiento y tecnología, pero los resultados no son los que se necesitan. O a la educación, en especial en algunos de sus sectores. 

Es así que, en seguridad, por ejemplo, no se avanza solamente mejorando la acción policial y de la justicia, sino que se debería aplicar el enfoque integral de políticas públicas señalado anteriormente.  

De la misma manera, los derechos de la mujer y la equidad de género constituyen un objetivo central, pero no se lograrán los resultados necesarios y posibles si el tema no está incorporado en el conjunto de planes y programas, y como preocupación de quienes deben ejecutarlos. La atención no debe circunscribirse a las instituciones especializadas en los derechos de la mujer. También debe estar puesta, por ejemplo, en la confección y aplicación práctica de un programa de desarrollo agrícola, o de un plan de estudios universitario, o de la promoción del turismo. 

En igual sentido, un asunto de tanta importancia universal como la preservación del ambiente no puede depender solo de lo que haga una oficina especializada; se requiere la inserción del tema en las actividades planificadas e impulsadas por el Estado, desde la educación inicial hasta la promoción del desarrollo productivo. En estos y muchos otros casos se necesitarán múltiples coordinaciones y líneas de acción horizontales, con actuaciones concretas de distintos organismos y especializaciones. 

Son muchas las situaciones que no se condicen con los recursos destinados ni con los avances que ha tenido la sociedad uruguaya en general, en sus niveles de vida, en la construcción de una agenda de derechos que continúa ampliándose, en su solidez institucional y en su democracia, una de las pocas en el mundo consideradas plenas por organismos internacionales especializados en la evaluación de los indicadores de desarrollo humano.

La transversalidad implica poner los resultados en la mira. Martínez lo resume planteando la necesidad de “introducir herramientas modernas de gestión por resultados, incluyendo un Sistema Nacional de Gestión de Proyectos que involucre a los ministerios y los diversos organismos dependientes de la administración central, y un refuerzo de las capacidades de evaluación del Estado, con el objetivo de realizar un seguimiento transparente de las metas asociadas a todo el gasto público”. [2]

La gestión para resultados en el desarrollo no es un concepto nuevo. [3] Pero que el tema esté planteado en esta campaña electoral, concretamente por parte del candidato del FA, marca de alguna manera el reconocimiento de un déficit en las políticas públicas que un nuevo gobierno de ese partido se propone encarar, aunque sea más fácil continuar hablando por separado de los problemas de seguridad, educación, salud, etcétera. 

El control forma parte esencial de esta concepción de políticas públicas. Control que solo es posible con la información y la transparencia, con la evaluación continua de los indicadores. Controles de calidad, seguimiento de los programas, trazabilidad donde se requiera. 

La transversalidad también redundaría en aprovechamiento de recursos humanos y materiales. Y se constituiría en un arma contra la burocracia, que no solo daña las finanzas públicas -o sea, el dinero de la gente, para decirlo en términos simples-, sino también la calidad del gasto. 

El gasto mal ejecutado es un serio problema. Viene siendo advertido por el ministro de Economía Danilo Astori, que reiteradamente lo ha planteado como un reto para el país. Y no lo ha hecho solo por su explicable preocupación por el desgaste fiscal que apareja, sino fundamentalmente por la necesidad de lograr buenos resultados. O sea, posibilidades para el país y satisfacción de necesidades para sus habitantes.

Se habla de cuánto se gasta. Mucho menos se presta atención a cómo se gasta. A cómo debería gastarse. Y ahí vuelve a aparecer la transversalidad como uno de los criterios para la selección y aplicación de las herramientas.

Asimismo debe tenerse en cuenta que los esfuerzos desplegados en los quince años de gobiernos frenteamplistas han ido construyendo un Estado más complejo y rico, que atiende situaciones que antes no estaban en las agendas públicas. Basta pensar en lo que significó incorporar a toda la población al sistema de salud. Ahí hubo indiscutiblemente grandes avances para la gente, pero ésta, justificadamente, considera esos avances como derechos adquiridos y reclama ahora nuevas prestaciones, en cantidad y calidad. Hay más exigencias. Estas nuevas complejidades en la función pública también llaman a incorporar el criterio de transversalidad.

Pese a lo señalado, no sería justo desconocer que se han creado numerosos organismos permanentes o transitorios de coordinación, así como agencias, programas y proyectos que coordinan y transversalizan. Basta pensar en áreas como gobierno electrónico, información y conocimiento, y en lo que se ha avanzado en esos sectores en la vinculación con el sector privado y la academia. Un ejemplo es la llamada industria del software, [4] con su aporte relevante en mano de obra calificada (que paradójicamente resulta insuficiente en un país donde se mantienen niveles de desocupación que preocupan) y en las exportaciones. Es destacable la cantidad de instancias de coordinación que se han desarrollado en estos años. También es necesario reconocerlo.

Pero la mejor manera de valorar los logros es transformarlos en estímulos para multiplicarlos, aplicar en otras áreas criterios que han sido exitosos y ayudar a dimensionar lo que aún falta hacer y encarar los nuevos desafíos. Desafíos que se potencian por la velocidad de los cambios en esta época, con incidencia especial en el mundo del trabajo. 

La transversalidad en la planificación y ejecución de las políticas públicas, la coordinación entre éstas, conlleva una altísima exigencia política. Basta pensar en las barreras estructurales, organizativas y culturales que impone la burocracia. Por eso se está ante un gran objetivo político (que requerirá también negociaciones, acuerdos). La transversalización será resistida por los intereses creados, por las corruptelas, las inercias, los amiguismos, los personalismos, los afanes de poder, aunque sea el que brinda a algún burócrata su ubicación al frente de una pequeña oficina. 

Será un proceso complejo, que demandará permanentemente evaluaciones y rectificaciones. Y que exigirá voluntad política para irle ganando al “no se puede” que con frecuencia irrumpe cuando las exigencias son grandes.

Por eso, aunque el término transversalidad no vaya a constituirse en una estrella electoral, un nuevo gobierno debería integrar el concepto con mucha fuerza en su gestión. Será clave para el éxito de las políticas públicas. O, dicho de otra manera, para lograr soluciones que necesitan el país y su gente.