NGP y PNGP: LAS MAÑAS DEL NEOLIBERALISMO

Una película que ya vimos

Llamar nuevo a un conjunto de mitos y propuestas que se vienen barajando desde hace medio siglo parece una broma de mal gusto. Eso es lo que se ha hecho en materia de manejo de la administración pública, mejora de la gestión estatal y sobre todo una pregonada reforma del Estado, que se promueve cíclicamente desde organismos internacionales como el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Se trata del New Public Management y del Post New Public Management, Nueva Gestión Pública y Posnueva Gestión Pública (en adelante NGP y PNGP).

El epicentro se encuentra en los países anglosajones y su desarrollo original se ubicó en los Estados Unidos de Ronald Reagan (1981-1989) y en la Gran Bretaña de Margaret Thatcher (1979-1990). Las políticas neoliberales impulsaron reformas basadas en el eficientismo económico que no tomaba en cuenta conjuntos de valores importantes en la construcción de lo público, como lo social, lo cultural, la equidad, la integración y el bienestar de la población. 

Hay cientos de estudios sobre los efectos de las reformas de la NGP. Por ejemplo el de las holandesas Van Gestel y Teelken (2004),[1] que concluyeron que los reformadores neoliberales -especialmente en salud y bienestar social- fomentaron la disminución de la centralización del sector público, la promoción de prácticas propias de la empresa privada en el Estado (endoprivatización) y la participación de privados en los servicios públicos (tercerizaciones o exoprivatización). Todo se justificaba por supuestas mejoras en la eficacia y la eficiencia.

La NGP siempre fue una moda muy empírica, llena de promesas grandilocuentes (propagandísticas) pero carente de sustento teórico, lo que le dio a las supuestas reformas un carácter normativo e ideologizado. Como suele suceder, esa presunta ausencia de ideología (ni de derecha ni de izquierda) es precisamente la confirmación de su espíritu conservador, cuando no francamente reaccionario.

Las reformas del Estado impulsadas por la NGP se caracterizaron por no arrojar los resultados esperados, en el mejor de los casos, o por haber redundado en verdaderos desastres en los países que siguieron la receta. Esto se debe a una verdadera crisis ideológica (cuando los neoliberales se camuflan como “keynesianos”) debido al fracaso del mercado como asignador de recursos y a los vicios que introdujo en el aparato estatal. Para quienes observamos los efectos psicológicos de la NGP es evidente el auge del individualismo y del consumismo, el debilitamiento del entramado social y la proliferación de distintas formas de alienación.

La fragmentación del aparato estatal, entre otras afectaciones del sector público, tanto en los países desarrollados como los que se encuentran “en vías de desarrollo”, estuvieron condicionadas por dos factores: lo que existía antes de las reformas (las tradiciones histórico-culturales) y las presiones ejercidas por los organismos internacionales como el FMI (que siempre ha aprovechado las crisis de los países para introducir sus recetas).

Un vistazo a la NGP

Como la NGP es un cúmulo abigarrado de ideas, creencias y valores que se ha desarrollado en distintos escenarios, sufrió muchas transformaciones desde un principio. En sus comienzos se concentró en la necesidad de cambiar la gestión pública, disminuir sus costos (bajar el costo del Estado como lo piden invariablemente los grupos de presión de los intereses más retrógrados u oportunistas), lo que se acompaña por presuntas mejoras en la medición del desempeño en la producción y distribución de bienes y servicios públicos junto con la aplicación de una fuerte imposición de rentabilidad a las empresas estatales.

Desde mediados de la década de 1980 y hasta fines del siglo XX la propaganda de la NGP aparecía envuelta en una serie de términos como “la reinvención del gobierno” o “reinvención de la administración”, que se desarrollaba en paralelo con otro invento igualmente hueco proveniente de la empresa privada: “la reingeniería”, cuyo propósito era superar el paradigma burocrático weberiano.[2] A comienzos de este siglo se incorporó el discurso de la gobernanza que fue evolucionando hacia “la buena gobernanza”, el “gobierno abierto” y finalmente la PNGP -pero no nos adelantemos-.

La panoplia de términos, modas y recetas que se han escuchado en el ámbito académico, en el gubernamental y en todos los seminarios, cursillos de capacitación y programas de formación que se derramaron sobre los jerarcas y funcionarios públicos, es impresionante. Basta apelar a la memoria de quien ha sufrido este chaparrón o de quien ha hecho su fortuna dirigiendo esos seminarios o dando conferencias ad hoc: “el paradigma posburocrático”, “la gestión por procesos”, “el presupuesto por programas”, “la gestión para resultados en desarrollo”. 

Todos esos términos eran tributarios de la ideología neoliberal que se empeña en una racionalidad económica cuyo fundamento es la racionalidad del mercado y las relaciones de intercambio que se apoyan en la eficiencia y la eficacia puras.

Los vientos de la NGP soplaron fuertemente en el Río de la Plata, en la Argentina de Carlos Menem (1989-1999) y en el Uruguay de Luis Alberto Lacalle Herrera (1990-1995) y Julio María Sanguinetti (1995-2000). Para algunos autores la NGP conjugaba enfoques aparentemente distintos: la Nueva Economía Institucional (NEI) y el Gerencialismo. De las NEI provenían conceptos como “competitividad”, “elección por el usuario”, “transparencia”, “incentivos”, “emprendedurismo”, etcétera. Conceptos que procuraban apartarse del modelo burocrático weberiano que se apoyaba en una jerarquía organizada.

El Gerencialismo parte del supuesto de que hay que aplicar en el Estado las “fortalezas del sector empresarial”: “gestión profesional”, “especialización técnica”, “discrecionalidad y autonomía de los gerentes”, “medición de resultados”. En este caso, el auge del Gerencialismo se expresaba en una moda denominada reingeniería que embobó incluso a algunos docentes de la Escuela de Administración de la Facultad de Ciencias Económicas y Administración de la Universidad de la República.

Durante las presidencias de Lacalle Herrera y de Sanguinetti, la NGP en boga se apoyaba en obras de expertos estadounidenses[3]. Estos concluían que los aspectos positivos de la administración pública se habían transformado en trabas y distorsiones para el buen funcionamiento. Por ejemplo, la administración rigurosa de las finanzas públicas -que tenía el plausible propósito de controlar el desvío de fondos, la malversación y la corrupción- terminó, según ellos, dificultando el manejo de los recursos y el logro de resultados.

En esa misma línea -para los gurús de la NGP- la estabilidad laboral apoyada en el sistema de ingreso por concurso y la existencia de la carrera funcionarial, concebidas para que los funcionarios públicos quedaran a salvo de las contingencias políticas, del clientelismo y de los manejos preburocráticos, se volvió una forma de recompensar un conocimiento descontextualizado. Para ellos lo fundamental son los cargos de particular confianza, por designación directa, porque los conocimientos que se evalúan al ingreso, en un concurso, pierden sentido con el paso del tiempo -sostienen-. 

Desvalorizan la carrera funcionarial al sostener que la permanencia en el cargo se vuelve más importante que los resultados a conseguir (gobierno lento, ineficiente, impersonal) lo que va de la mano de la permanente satanización de los funcionarios públicos cuya presunta inamovilidad no se considera como una garantía de profesionalismo sino como amparo de la ineficiencia.

Estas concepciones neoliberales respecto a los recursos humanos tienen un fuerte afianzamiento corporativo. En nuestro país, incluso la Universidad de la República no los ha podido superar. En lo atinente a su personal no docente (eufemísticamente denominado TAS: técnico, administrativo y de servicios) mantiene gruesas deficiencias en la carrera funcionarial, asombrosas inequidades en los escalafones no docentes, proliferación de cargos de confianza y omisión o degradación en la formación permanente de sus cuadros.

Los ya citados Osborne y Gaebler, como Barzelay, incluyeron en su receta la discrecionalidad gerencial: “separar el timón de los remos”. Durante el gobierno de Bill Clinton en los Estados Unidos (1993-2001), la reforma de la administración pública dirigida por el vicepresidente Al Gore promovía que habían llegado para “timonear más y remar menos”, es decir para dirigir más que para ejecutar, en suma fortalecer el control de los timoneles y retacear la participación de los remeros.

En su expansión por el mundo, a partir de los países anglosajones, la NGP abarcó cuatro megatendencias: 1) limitar el tamaño del Estado y por ende privilegiar la disminución del déficit fiscal; 2) privatizar los servicios públicos para hacerlos más eficientes; 3) desarrollar nuevas tecnologías de información y comunicación para desplazar al Estado como referente exclusivo en la definición de asuntos públicos, y 4) desplazar la centralidad del Estado a partir de una agenda pública impulsada desde organismos internacionales.

Los dirigentes políticos adherentes a la NGP parten de la base que los problemas radican en el aparato estatal por lo que tienen una fuerte tendencia a nombrar gerentes provenientes de empresas privadas en el sector público. En América Latina se elaboró un paquete de propuestas, impulsadas por el BID y el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), que incluía desde la superación de la pobreza, el crecimiento económico sustentable y la mejora de la calidad de vida hasta la disminución en los costos operativos del Estado y la medición de los resultados de desarrollo por parte de instituciones estatales y paraestatales.

Ni que decir que desde hace años se sabe que los resultados, en toda América Latina, no estuvieron a la altura de esas promesas. La falta de sustento teórico de la NGP, el carácter puramente retórico e incongruente de sus postulados, también incluyó efectos perversos entre los cuales hay que destacar: “la exaltación de la gestión” que no alcanzó a disimular las ineficiencias; el surgimiento de verdaderas “fábricas de indicadores” que no redujeron la burocracia y aumentaron los costos; la “fragmentación del Estado” a través de la creación de organizaciones de propósito único que debilitó la gestión.

La Posnueva Gestión Pública: PNGP

Otra vez los términos resultan engañosos. Se podría pensar que la PNGP surge cronológicamente después de la NGP y que se trata de una doctrina diferente, divergente y superadora de esta. Sin embargo, los metaanálisis, como el de los colombianos Chica Vélez y Salazar Ortiz,[4] muestran que sus agendas son coetáneas y se superponen a causa de sus fallas en coherencia interna y la falta de cientificidad de sus prescripciones. Esto redunda en que, a pesar de superponerse en el tiempo, ambas agendas son altamente retóricas y, muchas veces, incompatibles. Habrá que ver dónde se pone el acento en cada uno de estos enfoques.

Las diferencias entre NGP y PNGP se manifiestan en dos aspectos fundamentales: a) la estructura de la administración pública y la relación entre sus componentes y b) el tipo de ethos o cultura de lo público que se pregona.

El discurso y el marco ideológico de la NGP se ciñe al neoliberalismo de Friedrich von Hayek y sus teorías políticas, mientras que la PNGP parece inclinarse a un enfoque de democracia social y realiza un intento por adaptar a ella los mecanismos privados y la lógica empresarial y de mercado. La PNGP desarrolla un discurso neoliberal heterodoxo. Por ejemplo apunta a formas de colaboración para resolver los problemas de la administración pública y se apoya en instrumentos que la NGP no reconoce, como la creatividad y la iniciativa. Esto conllevaría, a su vez, una ampliación de los actores involucrados.

La PNGP trata de resignificar el conjunto de relacionamientos, interdependencias, habilidades y saberes necesarios para resolver los problemas socialmente fundamentales. Por eso intenta introducir en cada uno de los sectores, el público, el privado, el comunitario, a todos los actores que los conforman: políticos, administradores, ciudadanos, funcionarios, empresas, organizaciones con y sin fines de lucro, que van más allá de la tríada clásica: Estado, sociedad y mercado.

Para ver mejor las similitudes y divergencias entre ambas doctrinas tomaremos sintéticamente cuatro de las variables principales que ambas abordan: las premisas normativas para la reforma de sector público; las metas y estrategias de reforma; el modelo de gobernanza impulsado y las políticas públicas de administración y control.

Premisas normativas. La NGP enfatiza la eficacia como el valor público por excelencia pero fracasa porque sus preceptos son ambiguos y por eso predominan los enfoques más crudamente economicistas: la ganancia a toda costa, lo que inevitablemente afecta las políticas públicas, la equidad social y, en definitiva, la democracia.

Metas y estrategias. La premisa de la NGP para la reforma del aparato estatal es “el achique”; sus recetas incluyen por lo general descentralización y delegación de autoridad y responsabilidad en niveles inferiores y la privatización de la producción de bienes y servicios públicos. La PNGP pone el acento en una valorización de lo social en términos de interrelación, creación de confianza y promoción de iniciativas.

Modelo de gobernanza. La NGP no se aparta de los modelos jerárquicos y burocráticos propuestos por la teoría de administración de Max Weber (1864-1920).[5] La PNGP, cuyos promotores la consideran como alternativa a la burocracia, pretende apoyarse más en la cooperación entre los agentes (comprendiendo el Estado y los ajenos a él), en lugar de promover el mercado, la competencia y la rivalidad.

Políticas públicas, administración y control. La NGP separa política de administración (como separa el timón de los remos). La PNGP promueve mecanismos cooperativos entre los procesos políticos y los de gestión aunque, bueno es decirlo desde ya, no procura romper la diferenciación establecida, de modo que hay quien considera que se trata del mismo enfoque pero con diferente envoltura.

PNGP: ¿continuidad o cambio?

La NGP fue concebida como un abordaje muy ideologizado para imponer lógicas empresariales y de mercado en la administración estatal. La PNGP no rompe con ese modelo sino que se sitúa en un punto intermedio entre Estado y mercado. 

Al promover el gerencialismo, la NGP no solamente socavó el concepto de valor del servicio público sino que promovió perfiles individualistas y egocéntricos en un terreno especialmente abonado para el surgimiento de liderazgos tóxicos.

La PNGP, por su parte, estableció un paradigma que se pretende neoweberiano, donde se intenta generar confianza y equidad para recuperar valores públicos. La NGP ve al ciudadano como un cliente que hay que satisfacer mientras que la PNGP lo considera como un actor al que hay que rendir cuentas e intentar incluirlo para una participación activa en las políticas públicas, en el trabajo en redes y en la gestión interinstitucional.

Para Ozlak (2013)[6] la NGP demonizó al Estado y socavó valores como la democracia, lo público, el interés general y la equidad, al tiempo que impuso un orden basado en la competencia y el individualismo en la esfera del mercado que es ajeno a lo social. Las tendencias que esgrimen los rótulos “buen gobierno”, “buena gobernanza” son continuidades que maquillan la NGP. Se trata de enfoques promovidos por organismos internacionales (que generalmente condicionan sus créditos) y está claro que no representan una ruptura con el modelo de acumulación del sistema capitalista.

La PNGP introduce algunos cambios en el proceso de las políticas públicas, en las relaciones cotidianas de la sociedad y el Estado, pero no afecta la estructura del sistema y del aparato estatal. Deja intacto el ethos específico del capitalismo: coalición dominante, división social del trabajo, distribución inequitativa, rol del Estado como garante del proceso de acumulación.

Por lo tanto, pese a las diferencias señaladas, especialmente en las formas de relacionamiento entre actores, privados y públicos, los objetivos son los mismos: eficacia, eficiencia y productividad.

De Clinton a Trump, pasando por Obama

Durante la administración de Clinton el papel político de la ciudadanía disminuyó considerablemente en los Estados Unidos. La reinvención del gobierno colocaba a los ciudadanos como clientes que debían recibir bienes y servicios públicos de acuerdo con la lógica y los valores del mercado, el hiperconsumismo.

Por estas latitudes también se emularon esas tendencias, sobre todo a nivel retórico. Se proponía la implantación de un Estado más gerencial con el señuelo de la reducción de trámites, la instrumentación de las TIC (Tecnologías de la Información y la Comunicación), el aumento de la capacitación de los funcionarios y el presunto otorgamiento de poderes a estos (empowerment) aunque, al mismo tiempo, se planteaba la reducción o desaparición de los niveles intermedios (downsizing).[7]

El Estado gerencial adoptaba prácticas del sector privado (benchmarking) en las que la reinvención del gobierno se asimilaba a la ya citada reingeniería. La esencia del gobierno en los Estados Unidos se condensó en el conocido latiguillo del asesor de Clinton, que le abrió el camino a la presidencia derrotando a George H. Bush padre: “es la economía, estúpido”.

La siguiente administración de George W. Bush (hijo) acentuó las prácticas empresariales de su antecesor: un Estado al servicio del crecimiento económico que después se suponía se derramaría sobre la sociedad. El derrame no se produjo a pesar de que el gobierno apeló a modas como el “outsourcing” y el “e-Business”, que marcaron la endoprivatización de la organización estatal. Los atentados del 11 de setiembre de 2001 y el huracán Katrina demostraron la inoperancia de la NGP para proveer soluciones que atenuaran el sufrimiento de las víctimas.

La primera campaña electoral de Barack Obama, en 2008, empezó a desarrollar la concepción de “gobierno abierto” y sus proclamados pilares básicos: transparencia, participación y colaboración. Algunos autores consideran que se trataba de PNGP, porque Obama criticó las privatizaciones y la reducción del aparato estatal que hicieron sus predecesores. 

Según Obama no se trataba de un gobierno más grande sino mejor. Retóricamente, cambió el downsizing por el rightsizing. También criticó las fallas de la rendición de cuentas y la corrupción que invadió el sistema político a partir de los megacontratos de Bush. Obama volvió a las licitaciones públicas y dialogó con los funcionarios para deslindar responsabilidades entre ellos y los actores privados.

Sin embargo, Donald Trump y su equipo conservador volvió a las concepciones neoliberales ortodoxas y por ende a la NGP. Eso le dio una base social más sólida que la que tuvieron los Bush y le permitió derrotar a su rival Hillary Clinton. Ahora, la economía de los Estados Unidos enfrenta una crisis profunda por la pandemia y hasta un archiconservador como Trump ha aplicado paquetes de ayuda a la población para intentar su reelección. La corriente neoempresarial que brega por el control de la agenda pública (dirigida contra el Estado de Bienestar) puede derivar en sistemas preburocráticos, eminentemente clientelísticos, con tal de lograr una reelección presidencial.

De todos modos, la pandemia provocada por la Covid-19, parece estar ejerciendo sobre las doctrinas de las políticas públicas un efecto similar al provocado por los atentados contra las Torres Gemelas y la devastación por el Katrina. Los republicanos se enfrentan a una situación que no puede resolverse responsabilizando a China o a la Organización Mundial de la Salud (OMS). Como dice el analista argentino Pedro Brieger: “no es el libre mercado, estúpido, es la vida”, y dentro de pocas semanas se conocerá el resultado.

¿Y por casa cómo andamos?

Lo que ha mostrado hasta ahora el gobierno del presidente Luis Lacalle Pou se encuentra en dos piezas abigarradas: la Ley de Urgente Consideración y el Presupuesto Quinquenal. Analistas versados han disecado y seguirán disecando estas piezas. Una visión de bulto sobre las políticas públicas y una consideración del modus operandi de la Presidencia de la República y sus aliados en materia de gestión podría resumirse en que las “C” de las nuevas tendencias parecen estar siendo reemplazadas por un retorno de las “E” del pasado.

Aclaremos. Las “E” que eran la piedra de toque de la NGP son: Eficacia, Eficiencia, Economía, Efectividad, como preocupaciones concretas del plan gubernamental. Las “C” de las corrientes neopúblicas son: Confianza, Compromiso, Coordinación, Colaboración, Comunicación, Cultura, Ciudadanía.

El reto para una administración pública actual parece girar en la capacidad para aprender a crear confianza. Max Weber se refirió a la confianza como una condición para que las relaciones sociales sean duraderas. Incluso el politólogo conservador estadounidense Francis Fukuyama consideró que la confianza es un capital social, es decir un conjunto de valores informales que permiten que los miembros de un grupo que los comparten puedan cooperar entre sí para crear prosperidad.[8]

Desde un punto de vista muy distinto, el sociólogo alemán Niklas Luhmann, enriqueció el concepto de confianza al preguntarse si es aconsejable que los sociólogos empleen términos y conceptos sacados del ámbito tradicional de la ética. Para Luhmann la gestión de la confianza es muy importante en la administración de la cosa pública porque se vincula con la credibilidad, la esperanza y la familiaridad.

La credibilidad es producto de una constatación pasado-presente, pero la confianza se orienta hacia el presente-futuro. La creencia opera tanto en la credibilidad como en la confianza pero en esta última se manifiestan las expectativas que definen límites. En un sistema social de confianza-desconfianza, la confianza es un adentro que reduce la complejidad del sistema mientras que la desconfianza se inscribe en un horizonte presente-futuro complejo e incierto ante la predictibilidad de la acción.

Por cierto, en materia de administración pública lo que ha demostrado el gobierno ha sido puramente prescriptivo, nutrido de un discurso propagandístico de campaña permanente, un grado de soberbia equiparable a su endeblez teórica y una dificultad ostensible para crear confianza. Esta película ya la vimos.