Políticas públicas y desarrollo productivo agropecuario

Las políticas públicas que ha definido el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) se han basado en la construcción "proactiva" de competitividad estructural, orientándose a proveer bienes y servicios públicos generales a la producción (sanidad animal y vegetal, innovación agropecuaria, investigación, educación etc.).Sin embargo la caja de herramientas de las políticas públicas de desarrollo productivo cubre un espectro bastante más amplio, como veremos en estas notas, incluyendo las llamadas políticas "defensivas", que ofrezcan instrumentos que puedan activarse ante episodios críticos que erosionen las capacidades construidas en sectores estratégicos.

Las políticas de desarrollo productivo impulsadas fueron orientadas, todas ellas, atendiendo a reparar fallas de mercado y a construir nuevas capacidades. En cambio, las políticas defensivas tienen su razón de ser en la defensa de los avances logrados frente a posibles amenazas (por. ej.: shocks externos, periodos de sobrevaloración de la moneda, caída abrupta de mercados, pérdida de competitividad en sectores específicos de interés estratégico, etc.).

Si bien se han implementado varios instrumentos de política defensiva, es evidente que no fueron concebidos como parte de una estrategia global de desarrollo productivo, de manera que los instrumentos disponibles son de menor alcance que los que se requerirían en una coyuntura como la actual.

LA PERFORMANCE DEL AGRO NACIONAL: FASE DE CRECIMIENTO Y ENLENTECIMIENTO

Durante la última década los cambios en el sector agropecuario han sido  relevantes; entre 2006 y 2016 el crecimiento anual simple del PBI  agropecuario fue 3,3%, en tanto en el conjunto de la economía fue de 4.6%. A su vez, la variabilidad interanual de este crecimiento fue casi el triple en el sector agropecuario que la registrada en el conjunto de la actividad económica. Además de la variabilidad es notoria la desaceleración en la tasa promedio de crecimiento del PBI agropecuario, lo cual tiene expresiones diferentes en varios sectores de actividad exportadora (arroz y lácteos entre otros).

            Fuente: Elaborado con base en datos del Banco Central del Uruguay.

Las políticas de desarrollo productivo varían en numerosas dimensiones y esquemáticamente se toman solo dos para simplificar el análisis. La primera es según su alcance: políticas horizontales o sectoriales. La segunda, según se refieran a bienes y servicios públicos o correspondan a intervenciones en los mercados de diferentes tipos (Cuadro 1).

En gran medida el campo “activo” de definición de las políticas con que trabajan el MGAP, y en general la institucionalidad agropecuaria, está concentrado en las “políticas sectoriales o verticales”, presentadas en el cuadro (columna de la derecha).

El desafío, sin embargo, es tener una suerte de “contabilidad más completa” de la agenda de las políticas de reconversión productiva. Porque lo que se ha desarrollado con éxito relativo hasta el presente son algunas de las políticas relativas a uno de los cuadrantes (políticas sobre bienes y servicios públicos), pero faltaría una discusión más profunda, con una visión prospectiva, sobre el conjunto de políticas públicas que inciden en el sector agropecuario en general, y en particular en la coyuntura actual.

Los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) han desarrollado una metodología para medir regularmente, y poder comparar internacionalmente, el nivel y composición de los apoyos que realizan los diferentes gobiernos al sector agropecuario de sus respectivos países.

En Uruguay se utilizó esta metodología de la OCDE para evaluar las transferencias en apoyo de recursos derivados de las políticas públicas. Con esta metodología se determinó la Estimación del Apoyo Total (EAT) que recibe el sector agropecuario en cada país, desglosado en tres categorías.

La que nos interesa a los fines de este artículo es la Estimación de los Servicios Generales a la Agricultura (ESGA) determinada en Uruguay: se concluyó que más del 70% de tales recursos fueron destinados a financiar bienes y servicios públicos (Ackerman, 2015; Paolino, 2015). Este resultado no deja de sorprender porque Uruguay estaría, según estas estimaciones de la OCDE, por encima de países con una larga tradición de especialización agropecuaria como Nueva Zelandia y muy despagado de la mayoría de los países desarrollados que reclaman y aconsejan concentrar las políticas para producir este tipo de bienes y servicios públicos, aunque no lo practican (Cuadro 2).

Una notoria carencia de esta metodología de la OCDE es que no toma en cuenta las transferencias hacia o desde el sector agropecuario derivadas de medidas de políticas que afectan a la economía en su conjunto como las políticas fiscales, cambiarias, monetarias o salariales, con lo cual los resultados son una mirada parcial de las políticas de desarrollo productivo que termina distorsionando el análisis.^[1]

Es importante tener en cuenta las limitaciones mencionadas, ya que en general afectan fuertemente la llamada “competitividad precio” y la viabilidad de muchos emprendimientos sectoriales.

LA COMPETITIVIDAD ESTRUCTURAL Y LA COMPETITIVIDAD PRECIO/COSTO

1. a)        Los cambios en la función de producción

Los cambios en la función agregada de producción agropecuaria se procesaron en la última década y media a partir de modificaciones relevantes en el uso del suelo agropecuario, con la incorporación de la forestación y la expansión de la agricultura, en particular de la soja, y la incorporación de innovaciones en la gestión que impactaron el mercado de tierras de uso agropecuario en Uruguay. Entre 2000 y 2016 se comercializó poco menos de la mitad de la superficie agropecuaria nacional (48,3%). Ante estos cambios en la base agregada de producción, ¿qué nos dicen los indicadores de competitividad?

1. b)        ¿Competitividad estructural y/o competitividad precio/costo?

Las políticas públicas que ha instrumentado la institucionalidad agropecuaria ampliada (MGAP y personas públicas no estatales; INIA; INAC, LATU, etc.) y el trabajo en red con otras instituciones y agremiaciones, se concentraron básicamente, como se analizó, en políticas verticales para suministrar bienes y servicios públicos. El foco fue el desarrollo de la competitividad estructural y de largo plazo cuyo indicador sintético es el crecimiento de la Productividad Total de Factores (PTF) en el sector agropecuario.

Ese indicador mide el impacto agregado atribuible a factores de productividad no asociados directamente con la dotación de factores de producción (trabajo, capital, tierra), sino a la lograda con las tecnologías utilizadas mediante estos factores. Bervejillo y Beltramini, de la Oficina de Programación y Políticas Agropecuarias (OPYPA, 2015), presentan una estimación agregada, que ha sido actualizada por el autor (Gráfica 2).

Como se observa en la gráfica, la PTF no se despega mayormente en el período de los niveles de los factores de producción utilizados, de manera que si bien existió cierto aumento promedio de productividad, este fue más bien modesto (aproximadamente 25% para todos los años considerados), e incluso declinante en los últimos años.^[2]

La competitividad precio/costo depende de muchos factores. Para simplificar se toma un indicador estándar en el Tipo de Cambio Efectivo real extrarregional que mide el Banco Central del Uruguay, que permite estimar cómo incide el tipo de cambio en la competitividad de la producción exportable. Como los productos agropecuarios y agroindustriales representan aproximadamente el 75% de la canasta de exportación de bienes del Uruguay, se considera que tipo de cambio es buena aproximación.

Como se observa en la  Gráfica 3, el Índice del Tipo de Cambio Efectivo Real muestra una tendencia promedio a la baja desde mediados del año 2015, tendencia que es más pronunciada cuando refiere a  países extrarregionales, a los que corresponde una alta proporción de las exportaciones uruguayas de materias primas y productos agroindustriales.

Es evidente entonces que en la coyuntura, en términos promediales, la competitividad precio/costo domina el escenario por encima de las preocupaciones en la competitividad estructural. Esto remite la cuestión a un clásico de las políticas anunciadas en muchas oportunidades, pero casi nunca implementadas; la necesidad de pensar en políticas de desarrollo productivo defensivas más agresivas, capaces de proteger en la coyuntura actual a los sectores más vulnerables.

Los shocks adversos incluyendo a los que actualmente impactan en sectores y grupos de productores lecheros o arroceros dinámicos justifican la implementación de políticas defensivas, como las que se han venido aplicando (fideicomisos, refinanciaciones, ajustes impositivos en la energía, etc.). Sin embargo, este tipo de políticas defensivas no están concebidas de antemano como parte de una estrategia de desarrollo productivo, lo que constituye una falla en tales estrategias.

CONCLUSIONES

Es muy claro que los shocks adversos que están enfrentando varios segmentos de la producción agropecuaria ponen en peligro algunos de los logros obtenidos en años previos: Esto es aun más patente en segmentos de productores de escalas más reducidas, que no son propietarios de tierras y tienen costos de producción más rígidos. En este sentido la implementación de las políticas de desarrollo productivo defensivas debe formar parte integral y complementaria de las políticas de competitividad y deberían ser programadas de antemano (desde el "vamos").

Las políticas proactivas son típicamente para solucionar los problemas que el mercado no logra resolver, en particular la reparación por fallas de mercado con el propósito de la construcción de capacidades que están latentes o simplemente no están presentes. Las políticas defensivas, en cambio, buscan preservar capacidades productivas valiosas que corren el riesgo de ser destruidas.

Las políticas de desarrollo productivo defensivas normalmente asumirán la forma de intervenciones de mercado para poner a las empresas a resguardo de los shocks y no sobre las que pueden arreglarse por cuenta propia. Ello exige una capacidad institucional poco común de los agentes privados y públicos, para prever y desarrollar instrumentos idóneos y diferenciar las situaciones vulnerables de la de quienes pueden resolver las dificultades críticas por sí mismos.

Una política de desarrollo productivo defensiva debería estar sometida al mismo tipo de evaluación que una política constructiva, a saber (BID, 2014):

• ¿Está justificada por una falla de mercado?
• ¿La solución de las políticas es la correcta para el problema?
• ¿Son suficientes las capacidades institucionales existentes para implementarla de manera adecuada?

Las políticas defensivas que se han venido implementando en los últimos tiempos, con buen criterio, han puesto en primer plano el tema del financiamiento, los fideicomisos, algunas medidas administrativas tendientes a reducir costos de producción, y otras que procuran ampliar el ingreso en algunos mercados.

Sin embargo, la falla de mercado que más está afectando la competitividad precio/costo es la evolución del tipo de cambio efectivo real (Gráfico 3). Más allá de la incertidumbre en la economía mundial y la desvalorización del dólar a nivel internacional, los factores internos están incidiendo en este comportamiento. El déficit fiscal y la política monetaria terminan incidiendo en el comportamiento del ingreso de capitales y la competitividad agropecuaria.

Desde esta perspectiva la competitividad precio/costo está erosionando la competitividad estructural y determina, en la coyuntura, la importancia de avanzar en el diseño de mejores políticas defensivas de desarrollo productivo.

Desde esta perspectiva, “la caja de herramientas” de las políticas agropecuarias en sentido estricto está muy acotada. Si bien existiría todavía cierto margen para fortalecer las políticas defensivas en programas específicos destinados a sectores vulnerables de la agricultura familiar, que han venido desarrollando capacidades competitivas y que en la coyuntura están en riesgo, en particular en sectores más dinámicos, ese margen es reducido.

Una política más amplia implicaría revisar a la baja el 75% asignado a financiar bienes públicos estrictamente y fortalecer estas áreas, con programas específicos. También en estos casos es imprescindible el monitoreo y las evaluaciones de resultados externos de los recursos destinados a estos programas en función de las tres preguntas formuladas anteriormente como guía.

Bibliografía

Ackerman, M.N. (2015). Análisis preliminar de la estructura de apoyos al productor en el sector agropecuario. Metodología OCDE. OPYPA, Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca del Uruguay.

Bervejillo, J., y Bertramini, F. (2014). Cambio técnico y crecimiento de la productividad total del sector agropecuario. Anuario 2014. OPYPA, Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca del Uruguay.

Banco Central del Uruguay. Tipo de cambio efectivo real. Página web del BCU.

Crespi, Fernandez y Stein (2014) ¿Cómo repensar el desarrollo productivo? Banco Interamericano de Desarrollo.

OCDE (2015). Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2013. OECD countries and emerging economies. Edición de la OCDE.

Paolino. C. (2015). El papel del agro en el desarrollo económico nacional: una medición de la importancia de diferentes políticas agropecuarias. Presentación realizada en ocasión de los 50 años de OPYPA.