INSTRUMENTOS ECONÓMICOS PARA LA CONSERVACIÓN

El Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas en debate

En el contexto de la discusión del Proyecto de Ley de Urgente Consideración, han surgido planteos relativos a la conveniencia de incorporar instrumentos económicos para compensar afectaciones negativas a los propietarios de tierras en zonas geográficas protegidas.

Lo propuesto en el proyecto de ley se presenta como una solución intermedia entre el establecimiento de restricciones de uso al ingreso de un predio al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SNAP) y la expropiación o compra del predio por parte del Estado. Desde mi perspectiva, el planteo es relevante y tiene la virtud de analizar el tema y ponerlo en el tapete.

Pero, tal como ha sido formulado, adolece de dos problemas. En primer lugar, una ley de urgente consideración no es el marco adecuado para abordar un tema que requiere otra profundidad en el análisis y, como consecuencia, otros tiempos. En segundo lugar, la forma en que en general ha estado planteado es incorrecta. En gran medida porque parte de suponer que la afectación económica que puede recaer sobre el propietario de un padrón que ingresa al SNAP es siempre negativa.

Algunas consideraciones previas

Las áreas protegidas están hoy concebidas como espacios donde se buscan objetivos de conservación y de desarrollo sostenible. No son sitios cerrados y sin actividad humana. Son sitios integrados al territorio y donde se extreman los esfuerzos para la armonización entre usos humanos y cuidado de la biodiversidad y de los valores culturales asociados. Por lo tanto, son espacios donde la vida humana, incluidas las actividades productivas, tienen un lugar posible. En consecuencia, salvo en situaciones excepcionales, es factible -y deseable- la integración de los predios a las áreas protegidas, manteniendo su condición de establecimientos privados bajo usos productivos o de otro tipo. Claro, bajo regulaciones que aseguren los objetivos de conservación y desarrollo sostenible por los que el área se constituye.

En esta nota procuro mostrar la diversidad de situaciones que es posible encontrar en la realidad. Y asumo que, en ese contexto, es válido contar con instrumentos económicos que, articulados a otras regulaciones estatales, integren las políticas de conservación. Me enfoco en discutir algunos aspectos respecto a la pertinencia y conveniencia del uso de instrumentos económicos como parte de las políticas de conservación de la biodiversidad y los valores culturales asociados y, en particular, el SNAP. 

No voy a entrar en otras consideraciones más profundas e integrales que resultan claves al momento de concebir, diseñar e implementar estos instrumentos. Y que por lo tanto requieren un debate más amplio, de modo de avanzar en construir grandes acuerdos sociales.

Hay preguntas que hacen a la definición de estos instrumentos que no abordo y que resultan claves.

¿Hasta dónde debe la sociedad “pagar” a un individuo o conjunto de individuos por su atención a cuestiones que resultan de interés general? ¿Cómo se conciben, en una sociedad donde rige la propiedad privada, los “bienes comunes”? ¿Hasta dónde un privado puede disponer de un bien de su propiedad si ello implica la destrucción de valores que son de alta importancia para el conjunto de la sociedad de hoy y del futuro? Esta discusión plantea fronteras de difícil definición. No se trata de un asunto exclusivamente técnico y que pueda ser abordado desde una sola disciplina. Porque involucra aspectos éticos, ideológicos, socioculturales y de otro tipo.[1]

En este artículo pretendo mostrar que los instrumentos económicos constituyen una herramienta fundamental de las políticas de conservación, que deben concebirse integralmente junto a otros instrumentos, en pos de mejorar la articulación entre costos y beneficios de la conservación a nivel individual, sectorial y social.

Los efectos económicos sobre un predio que ingresa a un área protegida son diversos

La incorporación de un predio a un área protegida no necesariamente tiene efectos negativos, ni sobre el precio de la tierra ni sobre los resultados económicos derivados de su aprovechamiento. En realidad, pueden existir situaciones de tres tipos: que efectivamente sean negativos, que sean neutros, o que sean positivos.

Si a esto agregamos la variable temporal, podemos encontrar situaciones en que el resultado es de un signo en el corto plazo y de otro a mediano y a largo plazo. Por ejemplo, puede ser negativo en el corto plazo y transformarse en neutro, positivo o incluso muy positivo a mediano y largo plazo.

Como consecuencia, aun desde una perspectiva exclusivamente económica, no es correcto plantear que necesariamente deban existir compensaciones económicas al propietario por la incorporación de su tierra a un área protegida.

Pueden existir situaciones en que sea adecuado plantear un pago o, incluso la expropiación, en virtud de una afectación económica negativa muy fuerte y permanente.

Pero del mismo modo pueden existir situaciones en las que la incorporación implique una enorme valorización del predio y/o la apertura o fortalecimiento de oportunidades para generar valor. En ese caso, cabría una contribución del propietario beneficiado a partir de la incorporación de su terreno en un área protegida.

Finalmente, otras situaciones pueden no implicar cambios sustantivos y, en ese caso, no existiría mérito para la transferencia de recursos financieros en un sentido u otro.

Algunos ejemplos

Un predio agrícola de tierras de alta aptitud para cultivos, si por ingresar a un área protegida requiere reducir drásticamente o eliminar los cultivos, es muy probable que, por lo menos en el corto plazo, vea reducido su precio y los ingresos que pueda generar. En ese caso, sería de interés contar con instrumentos de incentivo económico, reforzando la decisión de conservar valores patrimoniales naturales y/o culturales que la sociedad entienda necesarios.

Sin embargo, puede suceder -como ha sucedido en nuestro país- que, desde la perspectiva de su propietario, un predio de esas características se vea favorecido por su inclusión en un área protegida, por implicar la limitación de otras actividades que resultan incompatibles o seriamente conflictivas con la producción agropecuaria. Por ejemplo, la minería. En ese caso, la sociedad estaría decidiendo limitar un uso importante -la minería- de un recurso que es del Estado, o sea del conjunto de la sociedad -los recursos subterráneos- para proteger un patrimonio natural y cultural bajo uso agropecuario, estableciendo algunas limitaciones a esa actividad. En este caso, en realidad, no resulta clara la necesidad de otro incentivo adicional al que representa proteger el uso agropecuario -con algunas limitaciones sí, pero permitido- frente a otro que resultaría fuertemente conflictivo o incluso, absolutamente incompatible.

Otra situación puede ser la de un terreno con baja aptitud agropecuaria, con cierto potencial forestal, con yacimientos minerales de interés y con un paisaje excepcional. En este caso, las posibilidades de aprovechamiento bajo usos regulados por ser parte de un área protegida no tendrían afectaciones negativas en materia de producción ganadera pastoril y podrían ampliarse en materia turística, al permitir un disfrute de ambientes y paisajes excepcionales, que quedarían resguardados por esas regulaciones. Del mismo modo, algunas actividades extractivas sostenibles, y agropecuarias, bajo sistemas de fuerte base agroecológica y/o que requieren de ambientes muy sanos -como la agricultura orgánica o la apicultura- se verían favorecidas. Las limitaciones de aprovechamientos se verían más o menos compensadas por la apertura o fortalecimiento de oportunidades. Si incorporamos una visión de mediano a largo plazo, es muy probable que el precio de la tierra y los resultados económicos del aprovechamiento de los predios en ese horizonte temporal resulte positivo o incluso muy positivo. En Uruguay, si bien hay casos que permiten vislumbrar esto, el camino recorrido es todavía muy breve. Pero en el mundo hay claros ejemplos en ese sentido. En este caso, en consecuencia, no parece justificarse un incentivo económico en el corto plazo y, probablemente, mucho menos en el largo plazo.

A su vez, pueden existir situaciones en que el afectado -en general de sentido positivo- por la creación de un área protegida sea un “vecino” del área. Por ejemplo, los propietarios de una zona de desarrollo turístico contigua a un área protegida con espacios de especial belleza escénica y otros atractivos para la visita se verán seguramente muy favorecidos. O los propietarios aguas abajo de un área protegida, se beneficiarán muy probablemente de una provisión de agua de mejor calidad y mayor regularidad. En este caso, es posible diseñar e implementar instrumentos económicos en que los vecinos beneficiados contribuyan económicamente con los propietarios del área protegida.

La incertidumbre, ese poderoso enemigo de la innovación

Finalmente, cabe una consideración que refiere al comportamiento de los involucrados frente a un escenario de estas características.

Dado que la política de áreas protegidas es muy reciente aún en el Uruguay, falta todavía evidencia empírica sobre sus consecuencias en esta materia. A su vez, dado que los efectos son complejos y de previsión difícil, se genera un contexto con un nivel de incertidumbre relativamente alto sobre “qué sucederá con el precio de mi campo y con sus resultados económicos” si se incorpora a un área protegida. Y la incertidumbre -salvo para los apostadores- es fuente de temor y rechazo.

Por lo tanto, aun cuando los efectos reales de la incorporación de predios particulares sobre sus posibilidades de aprovechamiento económico puedan no ser en última instancia negativos, el uso de incentivos económicos puede ser una herramienta muy valiosa y necesaria para promover el desarrollo de esta política. Algo similar a lo que sucede con los incentivos o subsidios a “industrias nacientes”.

De manera esquemática: la sociedad considera de alto interés avanzar en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas como parte de las políticas ambientales; hay alta incertidumbre sobre los efectos de la incorporación de los predios privados en dichas áreas sobre su precio y sus resultados económicos; se necesita de esos propietarios como socios para avanzar; es una buena estrategia desarrollar incentivos para enfrentar el temor y aversión al cambio derivados de la incertidumbre; esos incentivos son un impulso para el cambio que, en muchos casos, abrirá caminos de aprovechamiento de nuevas oportunidades y ya no requerirán, más adelante, de dicho soporte.

Los instrumentos económicos son una herramienta fundamental

En conclusión, mi punto de vista respecto al uso de instrumentos económicos para promover la conservación de la biodiversidad y los valores culturales asociados conduce a los siguientes comentarios:

-Los instrumentos económicos constituyen una herramienta válida y necesaria para el desarrollo de las políticas ambientales. La estrategia vigente del SNAP así lo plantea, y existen avances importantes en la materia en el seno de la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA).

-Dichos instrumentos deben estudiarse y adecuarse a las realidades que, como hemos visto, son muy diversas, y a los propósitos socialmente buscados.

-Los instrumentos pueden implicar transferencias económicas desde el Estado hacia el propietario o en sentido contrario. Así como entre un grupo de propietarios (los que generan el beneficio) y otro grupo de propietarios (los que se favorecen) bajo una regulación estatal.

-Más allá que todas las políticas son dinámicas y se modifican a lo largo del tiempo, los instrumentos económicos pueden establecerse con carácter temporal -por un plazo desde su definición- o “permanente” -sin plazo explícito en su creación-.

-Con una mirada estratégica de profundización de las políticas de cuidado ambiental y desarrollo sostenible, los incentivos económicos pueden jugar un papel muy relevante en fases “de arranque” como herramientas para atacar la incertidumbre asociada a los cambios.

-Hasta el presente, el SNAP ha logrado avanzar con un mínimo uso de este tipo de instrumentos. Un SNAP que madure y enfrente crecientes desafíos,[2] como los que hoy tiene Uruguay, requiere cada vez más de los mismos. El país cuenta con avances en esa dirección y, en los hechos, es uno de los asuntos priorizados en planes de trabajo que ha desarrollado el SNAP.[3]

Sintetizando. Pueden existir efectos económicos sobre los propietarios de predios al ser incorporados estos a un área protegida. Dichos efectos pueden ser negativos, positivos o neutros en diferente medida, y modificarse en el tiempo. Producto de esta complejidad, la incorporación de un terreno a un área protegida implica en muchos casos una situación de incertidumbre más o menos elevada. Y, como consecuencia, de temor y rechazo. En este contexto, es deseable disponer de mecanismos económicos de incentivo que tomen en cuenta estas realidades. Como forma de atender esa incertidumbre. Como forma de reducir situaciones de perjuicio a los involucrados. Pero también como forma de promover la contribución de los favorecidos.

Algo que en la jerga relacionada a estas materias se conoce como una distribución equitativa de los costos y los beneficios de la conservación. Articulando costos y beneficios particulares con esfuerzos y bienestar colectivo.