SISTEMA NACIONAL INTEGRADO DE CUIDADOS

¿Cuál será su destino?

¿Qué es el Sistema Nacional de Cuidados (SNIC)?

El SNIC es una política pública que surge como respuesta a la crisis de los cuidados de las personas dependientes, es decir, personas que necesitan de otra para realizar las tareas del diario vivir (asearse, comer, vestirse, etcétera).   Esta crisis es producto de una serie de factores que interactúan entre sí.

Tradicionalmente, los cuidados a las personas dependientes (niños/as, adolescentes, adultos mayores, discapacitados) han sido brindados por las familias, y casi en exclusividad por las mujeres, dentro de ellas. En la actualidad, las familias están experimentando enormes transformaciones en su   composición y funciones: aumento de los divorcios, disminución del número de integrantes, aumento de hogares con jefatura femenina... lo que trae consigo una disminución de sus capacidades y disponibilidades para cuidar de sus miembros más vulnerables. Contribuye a esta caída la incorporación masiva de las mujeres al mercado de trabajo y los cambios culturales que promueven el ejercicio efectivo de los derechos de las mujeres al trabajo, la educación, la participación política y social. Esta merma de la oferta de cuidados se está produciendo en circunstancias en que la demanda de cuidados aumenta, fundamentalmente, por el envejecimiento de la población y el envejecimiento del envejecimiento (personas de más de 80 años). Además, existe un aumento de las discapacidades -y su correlato de dependencia- debido al avance de las ciencias médicas, que posibilita sobrevivir a accidentes y enfermedades

Ante estos cambios -y producto de las demandas, propuestas y acciones de la sociedad civil, especialmente de las organizaciones de mujeres- el problema de los cuidados se ha transformado en un problema público y ha sido incorporado a la agenda política desde 2010. En 2015, se convierte en el buque insignia del gobierno y en 2016 es aprobada, por unanimidad entre los partidos políticos, la ley de creación del SNIC (Ley N.° 19.353).

En ella se consagra el derecho al cuidado, tanto de quienes lo requieren como de quienes lo brindan; define el papel rector del Estado; se establecen sus principios (universalidad, equidad, territorialidad, participación de la sociedad civil, e interinstitucionalidad) y se constituye explícitamente, como una política con perspectiva de género. Además, en la ley se establece su institucionalidad y funciones. Está conformada por la Junta Nacional de Cuidados (JUNACU), instancia interinstitucional que tiene el cometido de dictar la política de cuidados; por la Secretaría General, órgano encargado de la ejecución de la política; y el Comité Consultivo, mecanismo de participación de la sociedad civil.  

A través de la política de cuidados se pretende integrar, de manera gradual y articulada, a toda la oferta de servicios de cuidados públicos y privados con miras a conformar el cuarto pilar de la protección social, sumándose a la Salud, la Educación y la Seguridad Social.

Es una política pública compleja que requiere de una concepción sistémica que permita articular sus distintos componentes y actores tras objetivos compartidos y cuyas acciones se retroalimenten y potencien entre sí.   

La diversidad de instituciones y actores que participan del SNIC ha implicado  un gran esfuerzo de diálogo, de articulación y acuerdos que han posibilitado aunar recursos públicos y privados en la construcción de la política buscando su mayor eficiencia y eficacia.

Avances y desafíos 

En sus cuatro años de funcionamiento, y con presupuesto recortado, el SNIC se ha construido institucionalmente y alcanzado, según publicaciones oficiales, las metas que se propuso en el primer plan de acción.

A nivel institucional cabe destacar la organización e implementación de la Secretaría General y de sus distintos componentes. La Secretaría articula acciones públicas y privadas de cuidado ya existentes con la creación de nuevos modelos de educación y cuidados, participa en la formación de los recursos humanos del Sistema, estimula la generación de conocimientos de apoyo a la política de cuidados, establece las normas de las diversas acciones de cuidados, comunica e informa a la población sobre sus derechos y cómo ejercerlos y contribuye al cambio cultural promoviendo la corresponsabilidad de género y generaciones  

Se ha constituido, también, el Comité Consultivo, definiéndose su composición y forma de funcionamiento. Participan de él representantes de la Academia (Universidades, centros de investigación), de los trabajadores, de los prestadores privados de servicios de cuidado y de la sociedad civil comprometida con los cuidados. El Comité Consultivo asesora, monitorea y hace propuestas sobre la política de cuidados a la Secretaría General. La construcción de la política de cuidados ha contado con la participación constante y activa del Consejo Consultivo que ha sesionado sistemáticamente desde su instalación.

Entre las primeras acciones a destacar se cuenta la creación del Portal de Cuidados, plataforma de interacción con la ciudadanía a través del cual se reciben consultas, demandas de servicios, reclamos, etcétera (160.000 consultas).

En relación a los servicios, se ha privilegiado la atención a la primera infancia (0-3 años). Se ha hecho la mayor inversión en educación y cuidados de primera infancia de la historia del país, aumentando la cobertura en un 53%, para lo que se invirtió fuertemente en infraestructura: 79 nuevos CAIF (Centros de atención a la infancia y familias), ampliación de 96 CAIF y 20 nuevos centros CAPI (centros de atención a la infancia, dependientes de INAU). También se han generado nuevas formas de atención para satisfacer demandas diversas que los modelos existentes no cubrían.  

Se crearon los centros Siempre, los que responden a las necesidades de cuidado de niños/as hijos/as de trabajadores/as conformados por una articulación entre sindicatos y empresarios públicos y/o privados. En localidades pequeñas donde no existía infraestructura de cuidados se crearon las Casas Comunitarias, modalidad que se realiza en casa de la cuidadora o en espacios comunitarios. Se creó un programa de Becas Socioeducativas para niños/as de 0 a 2 años en zonas desprovistas de servicios públicos de cuidado, para incluirlos en los centros educativos privados de la localidad. Asimismo, para facilitar la inclusión educativa de progenitores que cursan la educación media, se crearon Espacios de Cuidado para hijos/as de estudiantes.

Para atender a la dependencia de adultos mayores y discapacitados se ha desarrollado el programa de Asistentes Personales, servicio domiciliario de 80 horas mensuales, que en esta primera etapa está destinado a personas dependientes severas de más de 80 años y a menores de 30 años y que sirven en la actualidad a aproximadamente a 5.500 personas. 

Para las personas con dependencia leve o moderada de más de 70 años se ofrece un programa de teleasistencia. Este servicio, al igual que el de Asistente Personal, es subsidiado total o parcialmente de manera diferenciada según capacidad económica del hogar.

También para ese nivel de dependencia se ha iniciado el desarrollo en diversos puntos del país de los Centros Diurnos, espacios gratuitos de recreación, contención y sociabilidad de adultos mayores.

En relación a los Centros de larga estadía, se ha buscado mejorar la calidad de los servicios, para los cual se ha estimulado la habilitación de los mismos facilitando créditos blandos para mejorar la infraestructura y elevar la capacitación del personal a través de la obligatoriedad de un curso básico de cuidados.

Mención especial debe hacerse al esfuerzo realizado para la formación del personal del Sistema. Teniendo como objetivo central dar servicios de calidad y valorar las tareas de cuidado, el SNIC se ha empeñado en la capacitación a través de cursos, validación de la formación anterior y certificación de competencias.

También se ha avanzado, aunque más lentamente, en la regulación laboral de las Asistentes Personales, definiendo su perfil, diferenciándolo del trabajo doméstico y fijando un salario.

Múltiples son los desafíos que plantea el desarrollo del sistema en el futuro, entre ellos extender la cobertura de servicios destinados a la infancia, avanzando hacia las edades más tempranas (0-1 año) y prolongando la jornada del servicio en aquellos casos que se estime necesario, ampliar la cobertura del programa de asistentes personales incluyendo nuevos tramos etarios (70-80 años ), regular la situación laboral de estos/as trabajadores/as, continuar estimulando la regulación de las residencias de larga estadía para mejorar la calidad de sus servicios, diversificar la capacitación de los/as trabajadores/as del sistema, ampliar los sistemas de supervisión de los servicios, profundizar la descentralización iniciada, incentivando la participación departamental y municipal.

Esos desafíos implican un gran cambio cultural en el cual la ciudadanía debe continuar apropiándose del derecho al cuidado, modificar estereotipos sexistas de cuidado y avanzar en la corresponsabilidad entre hombres y mujeres.

Incertidumbres e inquietudes sobre el devenir del SNIC 

Los cambios de gobierno, especialmente si cambian los partidos que lo ejercen, generan múltiples incertidumbres sobre las orientaciones que asumirán las políticas y cuáles serán las acciones a través de las cuales estas se materializarán. Sin embargo, más allá de las inquietudes que estas transiciones provocan, lo que se observa, habitualmente, son matices de lo ya existente, especialmente al comienzo de la nueva gestión.

En esta ocasión, parece no ser así en lo que se refiere al SNIC.

La primera señal que generó inquietud fue la renuncia de su nuevo Secretario General, el Dr. Daniel Radío, a los pocos meses de su nombramiento y luego la inesperada decisión del Ministerio de Desarrollo Social de fusionar el SNIC con el Programa Nacional de Discapacidad (PRONADIS), desconociendo los objetivos claramente diferentes de ambas políticas.

El SNIC tiene por objetivo fundamental atender la dependencia y estimular la autonomía de las personas. Está dirigido a atender a niños/as, adolescentes y a personas mayores y discapacitados en situación de dependencia. No toda persona discapacitada es dependiente ni toda persona dependiente es discapacitada.

El objetivo fundamental del PRONADIS es atender de manera integral a las personas con discapacidad en sus múltiples necesidades: tratamiento de la discapacidad, recursos materiales, etcétera. Los cuidados a las personas discapacitadas dependientes son solo un aspecto de su quehacer.

Esta decisión no ha sido discutida por la Junta Nacional de Cuidados (JUNACU), ni se ha informado al Comité Consultivo del SNIC, no respetándose las formas democráticas de funcionamiento definidas por el Sistema.

Esta decisión plantea un conjunto de interrogantes que generan incertidumbre en relación al futuro de la política y su orientación, a la permanencia de su estructura y funcionamiento, al destino de sus trabajadores y sobre todo al impacto sobre el bienestar de las personas dependientes tan necesitadas de los mismos. Ante esta situación, distintas organizaciones han solicitado reiteradamente información y espacios de interlocución con las autoridades actuales para expresar sus preocupaciones, sin obtener ninguna respuesta. 

El silencio aumenta el desconcierto y la incertidumbre tanto de los trabajadores del sistema como de los usuarios de los diversos servicios que hacen parte del mismo. La ausencia de diálogo también preocupa a las organizaciones de la sociedad civil que han venido participando en la construcción de esta política 

Causan grave preocupación los anuncios generales de disminución presupuestal y de ahorro en circunstancias que la pandemia de coronavirus ha aumentado enormemente las necesidades de cuidado. El cierre de los centros educativos y de cuidado ha trasladado a los hogares el cuidado de niños y adolescentes, sobrecargando básicamente a las mujeres y limitando el ejercicio de sus derechos. Esta situación se ve acentuada por el aislamiento planteado a la tercera edad, limitando la gran ayuda que este sector de población -especialmente las abuelas- presta en los hogares en las tareas de cuidado infantil.

Existe enorme inquietud en relación a la política de cuidados en su conjunto, empezando por la propia existencia de su institucionalidad. La JUNACU no ha sido convocada, el nuevo Comité Consultivo no ha sido designado por las nuevas autoridades, la Secretaría está acéfala y no se ha nombrado a quien debe dirigirla.

Esta situación es tanto más compleja pues no se ha dado a conocer el Plan de Acción que debía haberse elaborado y discutido hace dos meses, base para la confección del Presupuesto que se presentará al Poder Legislativo para su discusión y aprobación.

Hay incertidumbre en relación a los servicios de cuidado. El Programa de Asistentes Personales no está aceptando nuevas solicitudes, no hay conocimiento claro si este servicio se va a otorgar a las personas que ya están aprobadas y están en trámites de recibirlo, ni tampoco se sabe si las vacantes que se producen por disolución de la relación contractual de los binomios existentes serán llenadas. 

Las/os Asistentes Personales tienen como requisito haber aprobado el Curso Básico de Cuidado y tienen como fecha límite para realizarlo octubre de este año. Estos cursos no han sido impartidos en este 2020, situación que genera incertidumbre en relación a la mantención del empleo de muchos trabajadores /as y, por ende, pone en tela de juicio la continuidad del servicio que están realizando, ya sea en domicilio o en otros centros de cuidado (residencias de larga estadía, escuelas).

Los Centros de Día se han mantenido cerrados por la pandemia, pero no hay información sobre su continuidad en el futuro, como tampoco se conoce el destino de las experiencias novedosas de cuidado (Centros Siempre, Casas Comunitarias, etcétera.

Producto de la política de ampliación de la cobertura a la primera infancia emprendida por el gobierno anterior, se está entregando a las nuevas autoridades edificios para centros de cuidado infantil generados por contratos público/privados. Para funcionar requerirán de recursos humanos y materiales cuya presupuestación no está definida, lo que genera interrogantes sobre su puesta en marcha.

Mantener y promover la política pública de cuidados es una medida indispensable para el ejercicio de derechos; contribuye sustantivamente a la equidad entre hombres y mujeres y a la equidad económica y social, permite redistribuir mejor el ingreso y es una fuente importante de creación de empleo. 

Las políticas públicas requieren, para su sustentabilidad, de la participación de la ciudadanía, tanto más si se trata de una política de reciente creación. Esperamos que la suspensión del diálogo se supere prontamente y trabajadores, usuarios y ciudadanía tengan la información que asegure la continuidad del sistema y su desarrollo futuro.