El HURACÁN AGROEXPORTADOR

¿Un auge momentáneo o algo más?

El buen augurio se cumplió ampliamente

Era previsible que el sector agroexportador fuera un puntal importante de la recuperación de la economía uruguaya: ni su actividad ni la demanda mundial de alimentos iban a disminuir.[1] No era tan seguro el retorno del viento de cola que ahora impulsa los precios internacionales que más nos interesan como exportadores, entre ellos los de la carne vacuna, la soja, el arroz, los lácteos y otros. En poco tiempo esos precios alcanzaron niveles similares a aquellos de los mejores años de este siglo.[2]

Los altos precios favorecen el crecimiento de las cadenas de producción agroexportadoras, generan mayores ingresos y moderados ascensos del empleo. El impacto más notorio e inmediato es el aumento del valor de las exportaciones agroindustriales, que constituyen alrededor del 75% del total del país y, en consecuencia, de la capacidad de obtener las divisas necesarias para hacer frente a las importaciones, los intereses de la deuda externa y otros pagos al exterior.[3]

Los desafíos de un derrame virtuoso

La experiencia uruguaya y de otros países muestra que, para que un período favorable a las exportaciones de productos básicos se transmita plenamente fuera de los sectores empresariales involucrados y contribuya al desarrollo de largo plazo, se requieren políticas públicas que amplíen la infraestructura física, fortalezcan la educación, la ciencia y la tecnología, y estimulen el consumo interno y la producción orientada a este último. Según el economista Carlos Grau, esa política no es la practicada por el gobierno que, por el contrario, ha disminuido los ingresos de los trabajadores y reducido la inversión pública más allá de lo aconsejable, aun teniendo en cuenta la pandemia.[4]

Auge exportador y “atraso cambiario”. Según la investigación de G. Oyhantcabal, docente de la Universidad de la República, el atraso cambiario es el principal mecanismo de captación de renta agropecuaria.[5] El aumento de los flujos provenientes de la exportación provoca una valorización de la moneda local, lo cual a su vez deteriora la competitividad de las industrias y otras actividades no vinculadas a la exportación de bienes primarios y también baja los precios de los productos de consumo local importados. Un proceso muy presente en este otoño de 2022.

Impactos diferenciados en el sector agropecuario. No todos los productores favorecidos por la coyuntura externa se benefician por igual. En la lechería, por ejemplo, la reducción de la cantidad de remitentes a la industria se ha mantenido. El desafío, en este caso, es encontrar políticas coordinadas que contribuyan a la sostenibilidad de aquellos productores familiares que tengan condiciones para evolucionar y cubrir sus costos en contextos de abierta competencia de precios en el mercado internacional.

Por su parte, las cadenas productivas orientadas al mercado interno, entre ellas las de las hortalizas, frutas excepto cítricos y carne de aves, si bien pueden ver la demanda aumentada debido al auge de la economía, no solo no se benefician directamente del auge exportador, sino que también enfrentan la competencia de importaciones favorecidas por la baja del precio del dólar. 

Suben las rentas. Los periodos de auge generan rápidamente aumentos de la renta de la tierra que reciben los arrendadores o de la que se incorpora silenciosamente en los beneficios de quienes reúnen la condición de propietarios y empresarios.

Así, aun antes de que explotara la primera bomba rusa en Ucrania, en el primer semestre de 2021, los arrendamientos de tierras con destino a la soja y otros cultivos aumentaron 66% respecto a los vigentes en el año 2019 (de 194 a 322 dólares por hectárea), según información del Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca (MGAP).

El desafío fiscal. La normativa y los controles tributarios actuales no contribuyen a que el Estado uruguayo capte una parte razonable de dicha renta adicional mediante el Impuesto a las rentas derivadas de la propiedad, ni tampoco del aumento de los beneficios, mediante el Impuesto a las rentas empresariales. En teoría, el último mencionado, el IRAE, es un impuesto ideal para el agro porque se adapta a las grandes fluctuaciones en los beneficios que caracterizan al sector. En los hechos, sin embargo, las numerosas perforaciones al régimen general que se han ido acumulando en el tiempo limitan la capacidad contributiva del impuesto, y no hay indicios de una revisión de las mismas.

Rentas mayores que salarios. Según estimaciones de Oyhantzabal, en el periodo 1955-2015 la renta del suelo de uso agrario apropiada por los terratenientes más que duplicó el valor de la masa salarial del sector.[6]

El arrendamiento como costo. El arrendamiento representa un tercio o más del costo total del cultivo de soja, una proporción mucho mayor a la de los salarios pagados, incluyendo los que remuneran la mano de obra especializada.

En 2021-2022, además del arrendamiento anual de 400 dólares, el costo de cultivar una hectárea de soja requería insumos, servicios tercerizados y de poscosecha, flete a puertos, ensilaje/secado y asesoría técnica por otros 571 dólares. De esta manera, teniendo en cuenta la habitual realización de dos cultivos del grano en el mismo año, el arrendamiento comportaba alrededor del 35% del costo total de la soja por hectárea.[7]

La paradoja de un sector fundamental o las limitaciones del goteo. La mayor parte de los trabajadores del sector y sus familias presentan importantes carencias en sus condiciones de vida, particularmente entre los asalariados. De esta forma, la distribución personal de los ingresos generados en el agro conlleva otro desafío importante para la política agropecuaria de largo plazo. 

Unos pocos datos ilustran la situación. En el 2015, los salarios de los trabajadores del exitoso sector forestal eran 25% inferiores al promedio nacional. Además, una cuarta parte de los asalariados tenía un empleo informal por el que recibían salarios 38% menores a los otros trabajadores del sector.[8]

La información sobre la seguridad social confirma esas diferencias, aunque también su atenuación. Si bien entre 2004 y 2019 el monto imponible mensual de los trabajadores dependientes rurales, al impulso del aumento de los salarios mínimos legales, creció a valores constantes 154%, frente a un 83% de los trabajadores de la industria y comercio, de todos modos estos últimos eran 53% superiores a los rurales, al final del periodo. 

En 2019, la pasividad media rural (asalariados o no) era 27% inferior a la media nacional.[9]

Una de las más dolorosas diferencias consiste en los bajos logros educativos y las limitadas oportunidades de acceso a los estudios terciarios de las familias rurales. El desafío planteado es reducir esa asimetría y al mismo tiempo hacer más atractivas las actividades agropecuarias y rurales.

El control de los impactos ambientales. El bienvenido boom de la actividad exportadora es portador de crecientes riesgos ambientales, en particular, el deterioro de los suelos y la calidad del agua, la emisión de gases de efecto invernadero y la afectación de la diversidad biológica.

La ampliación de los cultivos aumenta el uso de fertilizantes, herbicidas y pesticidas y el riesgo de erosión. La erosión, la pérdida de partículas del suelo, disminuye su capacidad productiva y canaliza nutrientes a los cursos de agua y los acuíferos, con efectos negativos persistentes sobre su calidad. 

La actividad humana, agropecuaria o no, comporta consecuencias inevitables sobre el medio ambiente. Pero los efectos negativos pueden reducirse y hasta evitarse si se siguen ciertos procedimientos. El problema que se presenta es que casi siempre estos no son rentables para el productor privado, al menos en el corto y mediano plazo, lo cual hace inevitable la intervención estatal.

Según dos expertos en el tema, “La expansión de la agricultura en torno a los años cincuenta del siglo anterior tuvo efectos catastróficos sobre la erosión”; y a continuación, refiriéndose al presente: “El advenimiento de la soja y la consiguiente intensificación de la agricultura provocaron un incremento importante de la erosión hídrica”. En 2009, en respuesta a este importante proceso de degradación de los suelos, el MGAP comenzó a exigir a los empresarios la presentación e implementación de planes de uso y manejo responsable de los suelos que aseguraran la reducción de las pérdidas de suelo. 

El mismo estudio concluye que, entre 2014 y 2020, las pérdidas de suelo fueron 28 millones de toneladas menores a las que se habrían experimentado de no aplicarse esa política.[10]

Otra investigación ratifica la importancia del impacto ambiental de las actividades agropecuarias: “La actividad primaria en Uruguay representa una parte importante del uso directo de los recursos naturales presentes en los ecosistemas del país y, por lo tanto, una parte significativa del impacto en el medio ambiente”.[11]

La política ambiental enfrenta dificultades porque normalmente provoca un aumento de los costos de producción y la resistencia de los sectores empresariales que se consideran perdedores. 

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En síntesis, generar un impacto sostenido de los bienvenidos años de bonanza agroexportadora requiere implementar políticas activas que, sin afectar la dinámica de las cadenas productivas, se propongan múltiples objetivos, en particular la inversión en infraestructura física, el fortalecimiento de la ciencia, la tecnología y la educación, el aumento de la equidad y la reducción del impacto ambiental de las cadenas agroindustriales.

Llevar a cabo una política que atienda esa diversidad de objetivos es tarea compleja para cualquier gobierno. Entre 2005 y 2019 hubo avances importantes en esa dirección, aunque insuficientes en varios aspectos, algunos  de ellos han sido mencionados.

La hipótesis de que el gobierno uruguayo asuma la tarea de robustecer y complementar el boom agropecuario con un derrame positivo es, siendo optimistas, muy poco realista, si se toman en cuenta sus declaradas intenciones de reducir la intervención pública, no aumentar los recursos fiscales y limitar el gasto público. En todo caso, difícilmente estará dispuesto a enfrentar los inevitables conflictos que una política alternativa le acarrearía con los sectores empresariales que, abrumadoramente, lo apoyan. 

Es posible entonces que estemos en presencia de un auge agroexportador de efectos positivos en el corto plazo, pero que contribuya poco a impulsar un desarrollo integrador y sostenido en el tiempo.