LOS COSTOS Y “LA ÉTICA DE LA RESPONSABILIDAD”

Miradas desde la política hacia la reforma previsional

En el Uruguay se está instalando el debate sobre una reforma previsional, la que debe cubrir los riesgos de invalidez, vejez y sobrevivencia. Las prestaciones del sistema, cuyo objetivo es atender estos riesgos, son las jubilaciones (comunes, por invalidez, por edad avanzada), pensiones no contributivas, pensiones de sobrevivencia y subsidios transitorios por incapacidad parcial. Así lo resume el director del Centro de Investigaciones Económicas (CINVE), Gonzalo Zunino.[1]

Estas prestaciones las brindan el Banco de Previsión Social (BPS), las Administradoras de Ahorro de Fondos Previsionales (AFAP) y las compañías aseguradoras, más los subsistemas secundarios: las cajas Notarial, Bancaria y de Profesionales Universitarios, y los servicios de retiros militar y policial. Por lo tanto, quedan por fuera del actual proceso de reforma el seguro por desempleo, la asistencia de la salud, prestaciones en caso de pobreza o indigencia, asignaciones familiares, entre otras prestaciones. La reforma abarcaría a casi 1.250.000 cotizantes, de los cuales alrededor del 85% tiene menos de 55 años; estarían dentro del conjunto de la población que experimentaría algún tipo de modificaciones en su régimen de retiro.[2]

Son reconocidas las fortalezas que tiene el sistema de seguridad social en el Uruguay, pese a los serios problemas que deben abordarse. Es uno de los países del continente con mejor cobertura previsional, lo que no significa que sea suficiente ni sustentable. En América Latina y el Caribe es el que brinda las mayores jubilaciones y pensiones con relación a su economía, de acuerdo al Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y el que tiene la menor tasa de informalidad (de 23%, un punto más que antes de la pandemia, pero 17 menos que en 2005). [3]

El economista socio de CPA Ferrere, Gabriel Oddone, opina que la reforma es inevitable porque, si bien los niveles de cobertura y suficiencia son más que razonables en términos comparados, resultan financieramente insostenibles. La esperanza de vida al nacer es cinco años mayor que en 1996 y las proyecciones demográficas anticipan un deterioro adicional de la relación activos-pasivos. Oddone considera que se parte de un nivel de gasto previsional elevado -en torno a 10% del PIB-, y que seguirá creciendo. El déficit actual del sistema es del entorno del 2% y, en ausencia de medidas, podría subir hasta 5% en los próximos 40 o 50 años.[4]

El Anteproyecto

El Anteproyecto de Ley de Reforma de la Seguridad Social,[5] presentado el mes pasado por Presidencia de la República, no es solo un cambio en el régimen de jubilaciones y pensiones. Como acaba de señalarse, no cubre todos los aspectos de la seguridad social, que, obviamente, incluyen la cobertura de la niñez y adolescencia. A este respecto, debe tenerse en cuenta que en Uruguay la pobreza y la edad aumentan en sentidos contrarios. Según datos del Instituto Nacional de Estadística (INE), en 2021 la pobreza abarcaba al 2,1% de las personas mayores de 65 años; al 9,3% con edades entre 18 y 64; al 18,8% en la franja de 13 a 17; al 19,4% de los niños de 6 a 12, y al 18,6% entre los menores de 6 años. Oddone afirma que Uruguay tiene su mayor deuda en niñez y adolescencia, y recuerda que “por cada adulto mayor pobre tenemos diez niños pobres”.[6] Los datos hablan de una mala distribución de la riqueza en un país de renta media (o alta, según la clasificación del Banco Mundial). El economista menciona asimismo las múltiples fallas de diseño del sistema previsional y las distorsiones que se han ido incorporando a lo largo del tiempo, que acentuaron sus inequidades.

Toda reforma previsional, incluso siendo parcial como la que se procura hacer ahora, redistribuye beneficios y cargas. O sea que habrá consecuencias sociales por no hacerla y también por hacerla. Las evaluaciones que realice la ciudadanía dependerán del diseño de la iniciativa, de los factores económicos y financieros que incidan en ella, y de las expectativas de las personas.

Según sondeos de opinión divulgados en agosto, más de dos tercios de la población apoyaría una reforma previsional. Las razones no son uniformes y los grados de respaldo a la iniciativa, tampoco. Asimismo, una porción significativa de ciudadanos que no le dan un apoyo explícito, acepta que una reforma es necesaria. 

La reforma previsional es extremadamente compleja desde el punto de vista técnico,[7] lo que torna muy dificultosa la divulgación de su contenido. Es más, resulta difícil para los políticos, que como pocas veces requerirán de múltiples asesoramientos de especialistas.

A estas dificultades se suman los vacíos e indefiniciones del anteproyecto. Cabe destacar que nada dice del financiamiento.

Posiciones partidarias

El presidente Luis Lacalle Pou resolvió que este mes presentará el anteproyecto en el Parlamento alegando que ya no es posible esperar el apoyo de la oposición, en función de las críticas que han surgido al anteproyecto. Desde el gobierno se intenta proyectar una imagen de unidad del oficialismo en torno a la iniciativa, pero hay diferencias con la propuesta entre los partidos de la coalición.[8]

En lo que hace a la interna del Partido Nacional, parece ser un tema “laudado”, aunque el grado de respaldo es dispar, y varios dirigentes se han mostrado cautelosos sobre algunas medidas. Según anunció el semanario Búsqueda (18.08.2022), el gobierno planea una campaña informativa similar a la de la Ley de Urgente Consideración (LUC) para explicar la reforma de la seguridad social.

En su Convención Nacional, realizada el 28 de agosto, el Partido Colorado decidió apoyar el anteproyecto “en sus líneas generales”, según lo expresó a los medios su secretario general, Julio María Sanguinetti. Y agregó: “Luego habrá que ver, porque hay muchos detalles -y algunos que no son tan detalles- que queremos cambiar”. Tampoco hay unanimidad: la Agrupación Nacional Pachequismo Siglo XXI rechazó la iniciativa.

Cabildo Abierto no va a emitir su postura hasta no “elaborar una respuesta colectiva y formal”, señaló el senador Guillermo Domenech. El partido seguirá con especial atención los cambios que puedan plantearse con relación a las jubilaciones en las Fuerzas Armadas, cuya oficialidad goza de privilegios que la oposición política y social considera inaceptables.

Iván Posada, diputado del Partido Independiente, dijo que en sus filas comparten la reforma jubilatoria “en líneas generales”, pero tienen “diferencias importantes” con lo relacionado a “las pensiones por sobrevivencia”. También el Partido de la Gente manifestó ciertas reservas.

O sea que entre los aliados de la coalición predomina la cautela y nada indica que los pronunciamientos serán rápidos. 

El Frente Amplio (FA), por su parte, constituyó la Comisión de Seguridad Social, integrada por 25 técnicos, para hacer un análisis del anteproyecto. Elaboró un documento técnico[9] que irá incorporando el examen de aspectos no definidos en la propuesta de Presidencia. 

El economista y expresidente del Banco República Jorge Polgar -quien con el secretario general del Partido Comunista, Juan Castillo, son los coordinadores de la referida comisión del FA- anunció que la fuerza política no definirá una posición mientras la coalición no se ponga de acuerdo para avanzar en un proyecto en conjunto. “Si hay problemas de unidad” con relación a la reforma, “que los tenga el gobierno”, remarcó.

En el mismo sentido se manifestó el senador frenteamplista Mario Bergara: “Está claro que hay rispideces, discusiones y negociaciones dentro de la coalición de gobierno, lo cual reafirma lo bien que hizo el FA en plantear que no vamos a tener posicionamiento político hasta que no haya un proyecto del gobierno”.[10]

Dentro del FA no hay interés en adelantar alternativas técnicas a algunas de las opciones planteadas en el anteproyecto, habida cuenta de que varios aspectos de la iniciativa serán modificados tras los pronunciamientos de los distintos partidos y sectores de la coalición oficialista.

Pese a que desde la oposición las críticas al anteproyecto han sido importantes, también hay integrantes del propio FA y especialistas identificados con la izquierda que valoraron aspectos de las recomendaciones aprobadas por la Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS), en la que se basó el anteproyecto de Presidencia.  

La difícil búsqueda de acuerdos

Dentro de la coalición multicolor hay sectores que expresaron la conveniencia de buscar acuerdos con el FA. Cuando el senador Guido Manini Ríos se manifiesta en ese sentido, coincidiendo con otros integrantes del oficialismo, está clara la intención de repartir posibles costos políticos. Es una preocupación compartida por gobierno y oposición: el tema puede gravitar fuertemente en las elecciones nacionales de octubre de 2024.

Zunino opina que, “dado que este tipo de reformas están diseñadas para su aplicación en plazos largos, que superan ampliamente un periodo de gobierno, sería deseable la existencia de acuerdos que incluyan a la oposición política, así como a los principales actores sociales involucrados. Al día de hoy no parece sencillo que ocurra un escenario de consenso. Existen legítimas diferencias entre los diferentes sectores políticos respecto a sus preferencias por el tamaño y financiamiento del Estado de Bienestar, del cual el sistema de seguridad social es un componente central”.[11]

El director de CINVE advierte que no se necesitan mayorías especiales para la aprobación de este tipo de ley, por lo que “la actual coalición oficialista, si logra un acuerdo interno, podría llevar adelante la reforma sin necesidad de contar con votos del Frente Amplio”.[12] Asimismo, recuerda que el informe de recomendaciones de la CESS contó con la aprobación de todos los representantes del oficialismo, pero no del Frente Amplio ni de las representaciones de los jubilados y los trabajadores.

Zunino estima que “la existencia de un proyecto con respaldo de toda la coalición de gobierno, y por lo tanto factible de ser aprobado, facilitaría de forma importante el proceso de negociación de cara a la aprobación final de una reforma” en el Parlamento. Sin embargo, por lo señalado anteriormente, lograr el respaldo de todo el sistema político no será fácil. Puede preverse un trámite largo, y tampoco es seguro que la ley se apruebe en este periodo.

Reforma, elecciones y “ética de la responsabilidad”

El PIT-CNT, así como otras organizaciones sociales, han incorporado en la plataforma de sus movilizaciones el rechazo a la iniciativa. La organización de jubilados y pensionistas se ha posicionado de manera similar. Las señales en favor de un diálogo para intercambiar opiniones con integrantes del gobierno no parecen ubicarse hasta ahora entre las prioridades de la organización sindical. 

Paralelamente, y también con muy escasas referencias a los aspectos técnicos y a las posibles consecuencias de la iniciativa, desde las cámaras empresariales se expresaron respaldos genéricos al anteproyecto.

Tratar una reforma de tal magnitud en los dos años previos a las elecciones introduce factores que dificultarán las decisiones. Y, más aun, puede producir resultados a partir de especulaciones preelectorales y no de los intereses del país. Pese a cálculos en ese sentido -que son inevitables en todos los partidos-, está planteado el tema de la responsabilidad.

En lo que respecta al frenteamplismo, está especialmente desafiado a moverse en la huella de Seregni -y en este caso no se hace referencia al nombre de la sede del FA sino a la recordada postura de principios del General-, anteponiendo el interés del país sobre el del partido, para asumir “la ética de la responsabilidad”.

¿Existe la posibilidad de que, desde el sindicalismo, y con respaldo de sectores del FA, se pueda impulsar una movilización que lleve al involucramiento del partido sin que en este exista consenso? Un dilema que también retrotrae a Liber Seregni: la conducción de la política es responsabilidad del Frente Amplio, no de los sindicatos. Este es un tema que, como varios otros, no está asumido de la misma manera dentro de la izquierda.

Plazos y final inciertos

Que la reforma no se apruebe en este periodo podría ser una carga pesada para un eventual gobierno frenteamplista a partir de 2025, tanto en lo que respecta a la defensa de los intereses sociales como a la sustentabilidad financiera. Además, aun en el caso de que se concrete ese cambio político en el país, acarrearía problemas para el futuro que una reforma previsional no salga con amplios apoyos políticos y sociales. Y lo mismo cabe decir para el caso de que la coalición multicolor -en la forma en que pueda presentarse en 2024- conserve el gobierno nacional. Como ya se señaló, la reforma estará vigente por mucho tiempo y trascenderá largamente el tiempo de cada futuro gobierno.

Si la iniciativa se aprobara en este periodo, tal vez tenga menor incidencia electoral que la esperada: de acuerdo al anteproyecto de Presidencia, la reforma tendría vigencia plena en 2043 y los cambios se irían escalonando desde 2027, por lo que por varios años habrá una aplicación mixta del viejo y del nuevo sistema. En función de ello, Oddone opina que no está prevista una “transición abrupta”. De todos modos, habrá que esperar a la aprobación para saber cómo se implementará la reforma.

Cabe prever que a partir de la presentación del anteproyecto en el Parlamento, o sea, desde que se transforme en proyecto de ley, la reforma pase a ser uno de los componentes centrales de la agenda política y, se apruebe o no, un tema relevante en la campaña electoral. Será una de las transformaciones importantes que se hagan en este lapso de tiempo. Pero, se reitera, también puede suceder que el asunto se defina durante el próximo gobierno, o en algún otro momento, vaya a saberse cómo y cuándo. 

En fin, por ahora hay más interrogantes que certezas.