¿QUÉ TAN NUEVA?

Apuntes sobre la reforma en Educación Secundaria

Políticas neoliberales: marco de las reformas educativas

El actual proceso de reforma que se viene imponiendo en la educación uruguaya debe ser contextualizado en un proceso más amplio e incorporar una perspectiva comprensiva que dé cuenta de la lógica subyacente a procesos reformistas que han atravesado distintos gobiernos y que se encuentran ensamblados. A partir de la reapertura democrática se han implementado: la reforma de 1996 (denominada Reforma Rama), la Transformación de la Educación Media Superior (TEMS) en 2003, y diversas modificaciones que se llevaron a cabo en los últimos años mediante planes, programas y propuestas de corte focalizado. La actual reforma a la que nos enfrentamos como integrantes de distintos colectivos en defensa de la educación pública, comparte con los procesos señalados, a la vez que la profundiza, la concepción neoliberal que ha colonizado conceptos y prácticas que refieren a lo educativo.

Con el fin de esclarecer lo que tiene en común este proceso reformista, retomaré algunos contenidos conceptuales de la exposición del investigador Marcelo Posca, realizada en el mes de agosto en la Universidad de la República (UdelaR).[1] Posca caracteriza al programa neoliberal como “contradictorio, enormemente adaptativo, [...] una ética de la reforma del reajuste, del rediseño permanente”, si bien se constituye “como un conjunto de políticas económicas, una modalidad de gobernanza y un modo de razón normativa, es un fenómeno global, [...] no se encuentra unificado ni es idéntico a sí mismo en el espacio y en el tiempo”; destaca su carácter pragmático, mutante e híbrido: dada su adaptabilidad se implanta y funciona de diferentes maneras de acuerdo a la región y a las culturas políticas en realidades diversas e inconmensurables entre sí y genera estrategias que invaden todos los ámbitos, entre ellos el educativo.

Como expresión de su origen neoliberal, la actual reforma educativa profundiza sin tapujos el proceso privatizador, en total consonancia con el principio de que lo estatal debe minimizar lo público, y tiene su fuerte correlato en el achique de los recursos y políticas educativas al servicio del mercado. En el programa neoliberal, el Estado no desaparece, como bien resume Posca, “el Estado se vuelve una empresa al servicio de las empresas”.

Reforma educativa y el marco de la LUC

El Plan de Política Educativa Nacional 2020-2025 -presentado públicamente por el Ministerio de Educación y Cultura el pasado 5 de agosto- incorpora cinco nuevos principios generales, que entiende más específicos que los establecidos en la Ley General de Educación, y que apuntan a una reforma global tanto de las formas institucionales de la administración como de lo que refiere a la reforma curricular que atraviesa todo el sistema educativo.

De estos principios destaco el primero, denominado “control ciudadano y gestión responsable”, ya que centra el mejoramiento de la educación en una reforma de su gobernanza, término que remite directamente a una visión fuertemente neoliberal que toma fuerza en el marco normativo que brinda la Ley de Urgente Consideración 19.889 (en adelante, LUC). De acuerdo a Launay (2005), la gobernanza refiere al funcionamiento del Estado y sus interacciones con actores públicos y privados, la sociedad civil, las empresas y los organismos internacionales. Actualmente aparece vinculado a los procesos de globalización y a los avances tecnológicos. En este proceso, el Estado tradicional “pierde su papel rector con respecto al desarrollo de la sociedad y a la regularización de la vida pública [... y] tiene que interactuar con nuevos actores públicos y privados, nacionales e internacionales” (p. 92).

Con la aprobación de la LUC, se modificó sustancialmente la estructura de gobierno de la educación mediante la supresión de los consejos de Inicial y Primaria, Secundaria y Técnico-Profesional y la instalación de direcciones generales unipersonales (Art. 148), fortaleciendo un orden jerárquico y verticalista, así como menoscabando la representación docente (excepto en CFE y CODICEN), a lo que se suma la eliminación de la obligatoriedad de convocar al Congreso Nacional de Educación (Art. 143), la supresión de la exigencia de contar con 10 años de experiencia en la educación pública para integrar el Consejo Directivo Central (CODICEN) (Art. 151) y la eliminación de la prohibición de mercantilizar la educación mediante acuerdos con Estados u organismos internacionales. 

Diseño y elaboración de la reforma curricular

Cuatro documentos sintetizan los lineamientos relevantes que afectan a Educación Secundaria: el ya mencionado Plan de Política Educativa Nacional 2020-2025 y las circulares 49/2021, 28/2021 y 47/2021 aprobadas por ANEP-CODICEN. Las tres circulares tienen en común la decisión de implementar el Lineamiento Estratégico N.º 3 del Plan de Desarrollo Educativo de la ANEP para el período 2020-2024: “Adecuar la propuesta curricular en todos los niveles educativos”.

La Circular 49/2021 aprueba el cronograma y los actores que participarán de la elaboración e implementación de la reforma curricular entendida como “integral” y estructurada en “cambios sistémicos”. Para su diseño, la Circ. 28/2021 establece una jerarquía entre los documentos que refieren al Marco Curricular, Progresiones de Aprendizaje y Planes y Programas.

1. Nuevo marco curricular

Si bien se parte de lo ya elaborado en los últimos años (marco curricular para la atención de niñas y niños, expectativas de logro, Marco Curricular de Referencia Nacional -MCRN- y progresiones de aprendizaje), se está trabajando en un nuevo marco curricular que estaría confeccionado para diciembre del presente año. Los documentos dan a entender que se está profundizando en los principios orientadores establecidos en la actual Administración y por tanto en un avance más preciso y explícito en cuanto a las políticas educativas orientadas hacia competencias transversales, que desplazarían el carácter propedéutico con componentes de la cultura humanística que hasta el momento se han podido seguir implementando a pesar de la visión tecnocrática y empresarial que se ha venido imponiendo.

En cuanto a la participación de los colectivos como las Asambleas Técnico Docente (ATD) y los sindicatos, la Circ. 49/2021 expresa que a las ATD se les solicitará informes y sugerencias sobre documentos y que los sindicatos serán convocados para brindar aportes sobre el ámbito laboral y las condiciones de trabajo. Según la Revista de Prensa de ANEP del 2 setiembre del 2021, se hará una “mega consulta” mediante un formulario electrónico “a todos los docentes, estudiantes, actores de la sociedad civil (incluyendo los sindicatos de la educación)”, agrega que “algunos grupos [...], por su relevancia en la toma de decisiones, serán convocados a comisiones específicas. Es el caso de las asambleas técnico docente y los partidos políticos”.

2. Trayectorias educativas y Progresiones de aprendizaje[2] – Circular 28/2021

La Circular 28/2021 refiere a la preocupación, presente ya en las administraciones anteriores, frente a la baja aprobación de los ciclos educativos por parte de la población estudiantil, la que se sitúa en un 21,5% en Educación Media Básica. Las causas que se atribuyen son tres: la falta de coherencia entre los ciclos educativos, que hace que el estudiante deba  “acomodarse” a lógicas diferentes en cuanto a los saberes, las estrategias didácticas y la evaluación, las políticas segmentadas que presentan respuestas específicas pero no han modificado estructuras, y la visión epistemológica de corte propedéutico que subyace a las propuestas educativas.

Las “progresiones de aprendizaje” aparecen como la respuesta adecuada para revertir las situaciones vinculadas al fracaso escolar,[3] y se hayan en relación con la adquisición de competencias. Frente a las trayectorias escolares concebidas como recorridos lineales ordenados en grados anuales que ha caracterizado al sistema educativo uruguayo, las progresiones están organizadas por ciclos o tramos. La Circular 28/2021 las define como: “pautas que describen el desarrollo de una competencia en niveles de complejidad creciente, definiendo aquello que los alumnos deben saber, saber hacer y comprender[4] en determinados momentos de su trayectoria escolar. [...] está la idea de que el aprendizaje es incremental, que se va desarrollando en un proceso de complejidad creciente” (pp. 4-5). 

En la circular se sostiene que el marco curricular pone “en el centro a la persona del estudiante y no los saberes a enseñar” (p. 4), mientras que la incorporación de las progresiones “facilitan la comprensión de los ritmos personales en el camino de aprender y favorece la utilización de estrategias más a la medida de cada uno” (p. 5). Desde una mirada ingenua, podría interpretarse que la tendencia es hacia una educación personalizada que permita una toma de decisiones adecuada a cada estudiante, pero esto se torna inviable frente al recorte sistemático de horas y grupos que ha marcado la asignación de recursos en los dos últimos años, con la consecuencia de grupos súper poblados.

El análisis que hizo la XXXIX ATD Nacional de Secundaria, en setiembre de 2019, del Documento Preliminar de CODICEN sobre progresiones, arriba a dos conclusiones importantes: en primer lugar, “las progresiones vienen a sustituir a la 'enseñanza graduada' que toma como unidad el año lectivo. La base sobre la que se plantea la conveniencia de implementar la enseñanza no graduada es la de relativizar la conveniencia de la unidad año lectivo para evaluar los aprendizajes” (p. 50), lo que permite entender que la concepción que subyace a las progresiones enfatiza en lo que se puede medir y no en los contenidos de las asignaturas, de ahí la relevancia que se le adjudica a las pruebas estandarizadas. En segundo lugar, la ATD encuentra que: “La enseñanza no graduada se presenta con el atractivo de la flexibilidad, del movimiento, de lo abierto y lo no reglado” (Ibid.). Este aspecto se vincula directamente con las referencias de la presente circular a la flexibilización del currículo de acuerdo a regiones y diferentes realidades de los territorios, habilitando a “cada centro educativo a tomar decisiones pertinentes para su contexto” (Circ. 28/2021, p.4), lo que indica la tendencia hacia una regionalización de la educación y la consecuente fragmentación de contenidos en desmedro de los aprendizajes.

Por último, la incorporación de las progresiones se presenta como una propuesta integral y transversal a los ciclos, eliminando así sus lógicas propias. Como consecuencia, podría resultar la estrategia perfecta para la eliminación de la repetición sin incorporar otros dispositivos que oficien como apoyaturas a las trayectorias y que, de acuerdo a los lineamientos económicos, significarían un gasto que el sistema no estaría dispuesto a asumir.

3. Bachillerato General Interdisciplinario (BGI) – Circ. 47/2021

Uno de los avances más preocupantes es la elaboración de un Bachillerato General Interdisciplinario que brindaría formación común en 4° y 5° y eliminaría las orientaciones en 6°, sustituyéndolas por énfasis específicos.

Más allá del argumento esgrimido sobre el 69% de carreras terciaras que no necesitan de un bachillerato específico, la afirmación del Presidente del CODICEN, Prof. Robert Silva, referida en el medio de prensa El Observador el 16 de agosto: “el objetivo es que la enseñanza secundaria sea un 'fin en sí mismo' y que el estudiante egrese con determinadas competencias básicas”,[5] reafirma la voluntad de poner fin a una educación pública propedéutica, habilitante para la continuidad educativa en estudios terciarios, que siempre ha sido reivindicada por la ATD. 

La recurrencia en los documentos sobre la importancia del aprendizaje vinculado a Lengua, Matemática y Ciudadanía, al desarrollo de competencias científicas, tecnológicas y habilidades socioemocionales, reafirma la preocupación por el peligro a que están expuestos los contenidos vinculados a las humanidades, así como plantea interrogantes sobre la continuidad de las carreras existentes en el Consejo de Formación en Educación (CFE) creadas para fortalecer el bachillerato artístico. 

4. Educación de jóvenes y adultos – Circ. 47/2021

La educación de la población joven y adulta que no ha culminado los ciclos educativos en las edades esperadas ha constituido un lugar de lucha permanente de los colectivos docentes, su menoscabo desde las distintas administraciones fue respondido a través de la elaboración de planes desde la ATD y las salas docentes: Plan 94 “Martha Averbug” para Bachillerato y Plan 2013 para Ciclo Básico. 

La pandemia afectó de manera particular la continuidad educativa de la población estudiantil que cursa en turnos nocturnos, vulnerando su derecho a la educación. A esto se suma el recorte de grupos asignatura ya hecho efectivo en la elección de horas para el presente año lectivo y la tendencia creciente hacia la sustitución de la presencialidad por la virtualidad. Resulta preocupante lo que establece la Circ. 47/2021 respecto de avanzar en las posibilidades que brinda la “educación mediada por tecnología”, reafirmando el avance hacia una virtualidad más extendida en los turnos nocturnos. A su vez, la evaluación de los conocimientos irá perdiendo su carácter de aprobación habilitante para cursos terciarios mediante la instalación de acreditación de saberes en modalidad ACREDITA CB (articulada desde la Dirección de Jóvenes y Adultos de CODICEN).[6] Toda una definición.