VADENUEVO DE COLECCIÓN: DEL NÚM. 68 (MAYO DE 2014). POSICIONES, PRINCIPIOS Y DERECHO EN EL SISTEMA INTERNACIONAL DEL SIGLO XXI

Ucrania, la cuestión de Crimea y la adhesión a Rusia

1. Ucrania: ¿jugador global o región fronteriza?

En pocos meses la situación en Ucrania ha evolucionado de tal manera que puso en un interrogante no solamente la idea de la viabilidad del país, sino también la posible existencia de una casa común europea, que incluso sirva para arreglar, mediante la cooperación y en paz, los asuntos euroasiáticos por parte de los Estados y los pueblos.[1] Esta posibilidad se aleja a medida que avanzan los acontecimientos que se vuelcan en polaridades en los distintos niveles de articulación y organización humana: local, regional, europeo, internacional y global.

En el ámbito local, las polaridades se expresan a través de los epítetos de “terroristas” y “fascistas”, con todas las implicancias que tienen unos y otros, llevando a un alejamiento de ciudadanos y pueblos que anteriormente se consideraban hermanos.[2] En el ámbito regional se trasvasa la polaridad local y se alimenta con connotaciones específicas vinculadas a las diferencias entre la región oriental de Ucrania, donde hay una mayoría de rusohablantes, y la región occidental. Las diferencias conciernen a reivindicaciones concretas regionales que apuntan a un régimen federal o con relativas autonomías, y a los intereses económicos que desde el este al oeste articulan entre Rusia y la Unión Europea.[3] En el ámbito europeo, la vieja y renovada cuestión del peligro ruso y de la expansión y cerco a Rusia visualizan las polaridades que se expresan en los medios de información de ambos lados, que ayudan, y mucho, a desinformar a los ciudadanos europeos (Zajec, 2014).[4]

En el sistema internacional las polaridades se expresan arguyendo el retorno de una “guerra fría” que retoma viejas cuestiones bajo una nueva expresión (Colombani, 2014; Turiansky, 2014).[5] Finalmente, en el ámbito global las polaridades se expresan en ideas y en el manejo de la información y su transmisión. Indudablemente, en este nivel, las polaridades son filtradas por los respectivos órdenes nacionales y en eso importan las características de los países, el grado de globalización de los medios de información, las capacidades específicas locales en términos de conciencia ciudadana global, incluyendo a los medios, y la posición que tiene el país en el sistema internacional.

Todo esto puede parecer complicado y dejar al ciudadano planetario sin capacidades como para elaborar argumentos y poder desbrozar el conjunto de hechos que están llevando a una partición del país.[6] Lo fundamental es identificar el tema en el ámbito global e internacional, que es donde se ubica el posicionamiento de los actores que juegan en dicho escenario y en particular donde se expresan los desafíos al orden (en transición). En esa dirección, al hacer un repaso de las advertencias recientes de Estados Unidos, se constata que, además de las advertencias al Kremlin, en estos días el presidente Barack Obama, en su gira por Oriente -donde visitó Japón, Corea del Sur, Malasia y Filipinas- se refirió a los compromisos de seguridad con Corea del Sur y Japón y confirmó que la alianza militar con Japón incluía las islas que están siendo reivindicadas por China.

En el ámbito global, las fronteras atraviesan regiones y países y no son solamente nacionales. El problema es que estas fronteras y designios atraviesan y se cruzan con las fronteras nacionales tal cual fueron heredadas del orden mundial pos Segunda Guerra Mundial. Es por este cruce entre lo global e internacional que las fronteras, en su versión clásica, pueden ser interpeladas por motivos estratégicos vinculados a una posición o a un sector (hidrocarburos), poniendo en cuestión algunos principios del derecho internacional como el de no injerencia en los asuntos internos o el relativo a la integridad territorial de los Estados. Lo que importa entonces en el plano global estratégico es la consideración e importancia de Ucrania como región fronteriza de Rusia. En el plano nacional surgen otras consideraciones, desde el momento en que Ucrania dejó de cumplir el papel de bisagra, cuando el gobierno de transición en Kiev produjo un efecto en cascada en las regiones del Este con la abolición del ruso como lengua oficial. Con estos pasos, Ucrania pasó de ser un pivote geopolítico, tal cual lo planteó Zbigniew Brzezinski en su obra geopolítica de fines del siglo XX, a una región fronteriza en el escenario global (Brzezinski, 1997).

El engranaje de reacciones, que incluyeron primeramente la decisión del Parlamento de la República Autónoma de Crimea de organizar un plebiscito que confirmara la posición de anexión a la Federación Rusa y la revuelta de las regiones del Este para garantizar derechos y obtener mayor autonomía en el marco de un cambio de régimen, provocaron otros debates en el ámbito europeo y también en el sistema de Naciones Unidas (Consejo de Seguridad y Asamblea General).

Los debates y las votaciones en Naciones Unidas diseñan un mosaico diferente al existente en el siglo XX. A su vez, las votaciones en el Consejo de Seguridad y la Asamblea General posibilitan comprender los ejes de los debates sobre los principios del derecho internacional y la posición que tienen los distintos países en el ámbito global y en el sistema internacional.

2. Las regiones fronterizas en el escenario mundial

La actual transición del sistema muestra un actor predominante en el plano militar: Estados Unidos; con China y Rusia desafiando ese liderazgo sin cuestionar su supremacía. En otros planos, entre los cuales se encuentran el económico, el financiero y el cultural, no hay supremacías claras e importan las alianzas y posiciones estratégicas que van tomando los distintos Estados en el escenario mundial.

En ese escenario, esas alianzas pueden tomar otras expresiones diferentes más que en los Estados: la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) en lo político-militar; el Acuerdo Trans-Atlántico en lo estratégico-económico; el Acuerdo Trans-Pacífico, entre otros. Es en ese terreno que se dirimen las posiciones de los países-región y que se va conformando el nuevo diseño del sistema global-internacional. Por ello, el tema de Ucrania como región fronteriza adquiere particular relevancia. No tanto porque se están poniendo en tela de juicio el estatuto y las fronteras de los acuerdos de 1994, sino porque representa el flanco débil de Rusia en tanto potencia presente en el sistema global.

Esta presencia de Rusia ha tomado una dimensión mayor en los últimos años en el espacio regional inmediato y, recientemente, en el ámbito global-internacional. En el espacio regional inmediato ha logrado afianzar sus relaciones (e influencia) en el Mar Caspio y en Asia Central, además de afirmar sus pretensiones políticas y geoeconómicas en el Mar Ártico. En el Mar Caspio concretó una asociación estratégica con los cuatros países que lo bordean: Azerbaiyán, Irán, Turkmenistán y Kazajistán. En Asia Central, Rusia tiene una alianza militar con Kazajistán, Kirguistán, Turkmenistán, Tadjikistán y Uzbekistán. En el ámbito global, Rusia se ha posicionado en coaliciones con los emergentes, además de continuar participando en los tradicionales del sistema internacional. El hecho de participar conjuntamente con China en el Consejo de Seguridad de la ONU ha derivado en que algunas declaraciones y propuestas surgidas del BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) y del G20 (el Grupo de los 20) las haya comenzado a trasladar al ámbito de Naciones Unidas. El papel que comenzó a jugar Rusia en los temas de Siria e Irán es un ejemplo claro de que busca ser, en el siglo XXI, un protagonista más en el escenario mundial, sobre la base de sus recursos naturales y militares, y no una potencia internacional en decadencia (MacKinlay, 2009; Garbarino, 2013; Rizzi, 2014).

En definitiva, para este jugador global que participa en el grupo BRICS y en otros ámbitos, aun cuando recientemente fue suspendido del G8 (El Grupo de los 8: Estados Unidos, Alemania, Reino Unido, Francia, Japón, Italia y Canadá, más Rusia), la frontera más frágil es la parte europea. Justamente, en esa frontera, Ucrania había pasado a ser un Estado bisagra, hasta los recientes acontecimientos que llevan a replantear toda la situación. En el momento presente, Crimea requiere de algo más de parte de Rusia para poder desarrollarse y además estaría necesitando un corredor terrestre para asegurar las necesidades en agua y energía (Goobar, 2014). Por otra parte, para Estados Unidos y la OTAN, que Ucrania pudiese pasar a ser parte del espacio atlántico implicaría condicionar la frontera rusa en Europa, con todas las connotaciones que eso significa desde el punto de vista estratégico y de la seguridad. De ahí que Rusia quiso asegurar en los acuerdos de Ginebra un estatuto de neutralidad y un régimen federal para proveer a la seguridad de sus fronteras europeas. Y, por otro lado, Estados Unidos y la Unión Europea insistieron en la integridad territorial y el principio de no injerencia por parte de Rusia.

3. Principios, norma y legitimación: de Ucrania a Crimea

La vinculación entre el derecho internacional, los hechos que producen una situación y la argumentación ha sido un tema de particular relevancia para la doctrina y la jurisprudencia (Salmon, 2014). En un sistema global donde los recursos de poder de los países adquieren un nuevo sentido y alcance, las argumentaciones buscan legitimar las acciones y hechos en función de una moral y valores superiores manejados desde el poder. En la medida que el escenario global tiene visos de posestatal, los principios de referencia en una situación y su posible trascendencia resultan relevantes. En el sistema internacional pos Guerra Fría, la búsqueda de una legitimación moral ha llevado a que el derecho internacional haya sido objeto de reinterpretación, pero además de deconstrucción y construcción como en el caso de Kosovo (Sur, 1999). Por otra parte, en la medida en que se hace referencia a valores y a una moral superior, las situaciones son consideradas y canalizadas en función del caso de referencia. Es por ello que importa la evolución institucional y normativa del país y la región donde se desarrolla una situación que pueda involucrar el ámbito internacional (y global).

En todo el proceso que derivó en la caída de Viktor Yanukovich y en su partida para Rusia hay todo un movimiento de equilibrios geopolíticos que se cruzó con reivindicaciones de la sociedad civil por la corrupción del régimen. El movimiento geopolítico tuvo que ver con la propuesta de la Unión Europea a Ucrania, Moldavia, Georgia, Azerbaiyán, Armenia y Bielorrusia de participar en una Asociación Oriental con el bloque. De esos seis países, solamente habían dado el visto bueno para participar Georgia y Moldavia. El presidente interino designado, Alexander Turchynov, se apresuró a manifestar su intención de acercarse más a la Unión Europea, e incluso algunos ministros avanzaron la posibilidad de ingresar a la OTAN (Dreyfus, 2014). Con ello vuelve a plantearse la cuestión del papel de Ucrania y el nuevo significado de las fronteras en un escenario global. Pero acá interesan los hechos en su articulación y en las bases legitimadoras del derecho. En ese sentido, los temas de discusión rápidamente pasaron a ser los equilibrios geopolíticos en Europa, la capacidad de la Unión Europea para absorber la deuda y las necesidades de Ucrania, para después saltar, tras la reacción del Parlamento de Crimea y la organización del plebiscito, al tema de la autodeterminación de los pueblos y, más recientemente, a la situación interna de Ucrania, la injerencia externa rusa y el derecho a la integridad territorial.

En el debate jurídico sobre la legalidad del plebiscito de Crimea, con su posterior solicitud de anexión a la Federación Rusa y la aceptación por parte de esta, se tomaron diversas referencias, entre las cuales una reiterada fue la situación y evolución de Kosovo. Hay muchos elementos diferentes entre Kosovo y Crimea, por lo que no pueden ser comparables. Sin embargo, se planteó como principio reivindicado en ambos casos el derecho a la autodeterminación de los pueblos, y además un punto de base común, que concierne la deconstrucción del derecho internacional para luego proveer a su construcción (Charvin, 2014).

Al tomar como eje del debate la autodeterminación de los pueblos, aun con las consideraciones específicas que tiene la historia de Crimea, que fueron expresadas explícitamente por el propio Mijail Gorbachov, el derecho positivo deja pocos argumentos a la posición de Rusia y a las fundamentaciones dadas por Vladimir Putin. Justamente en ese equilibrio Rusia se manejó en relación con Crimea, y se ha continuado expresando en la evolución del tema, en un terreno en que necesariamente está en una posición de debilidad (De Sena y Gradoni, 2014; Post, 2014)

La idea de construcción jurídica a partir de la deconstrucción la había manifestado en el caso de Kosovo el jurista Serge Sur en el Anuario Francés de Derecho Internacional con cierta preocupación, pero señalando que finalmente había elementos positivos en lo nuevo de esa construcción. Con ello estaba adelantando la necesidad de cubrir y dar respuesta a todo lo que no ingresaba en los parámetros del derecho positivo internacional (Sur, 1999). En esa dirección, nos acercamos a lo que señalara, ya hace muchos años, Charles De Visscher, sobre la esterilidad de decir que el derecho internacional tiene respuestas para todas las cuestiones que se le van planteando (De Visscher, 1955).[7]

En ese análisis, como en otros, los juristas parten de los hechos para el análisis y lo confrontan al derecho positivo. En esta relación entre los hechos y el derecho para poder llegar a la legitimación del argumento empleado y del derecho positivo de referencia, primó en el debate el principio de integridad territorial sobre el principio a la autodeterminación de los pueblos y sobre el principio de respeto del Estado de derecho. En esa legitimación del gobierno interino de Ucrania, con argumentos sobre la moral y la corrupción del régimen anterior, sin consideraciones sobre el golpe de Estado y la violación de las normas constitucionales para deponer al presidente electo, se llega al núcleo sensible (y duro) de la vinculación entre los hechos, el principio jurídico de referencia y la manifestación en los ámbitos internacionales.

En este núcleo se visualiza el pasaje y legitimación de la deposición del presidente electo mediante un “golpe blando” y el inmediato reconocimiento del gobierno interino, sin consideración de los principios vinculados al respeto del Estado de derecho y del orden democrático (Borón, 2014; Luzzani, 2014).[8] Es en este rápido pasaje del reconocimiento del gobierno interino por parte de Estados Unidos y la Unión Europea a la consideración del tema de Crimea y luego a la situación en Ucrania que puede ubicarse el corrimiento del núcleo duro argumentativo hacia el principio de integridad territorial por parte de los países occidentales. Las referencias de Putin a la ilegitimidad del gobierno de Kiev debido a que no se habían cumplido determinadas formalidades institucionales por parte del Parlamento no tuvieron mayor eco en el ámbito europeo e internacional. Ello se debe también a que la institucionalidad de los países de esa región no está muy desarrollada y por ende no hay un ámbito de referencia regional, como sí lo han desarrollado los países sudamericanos con la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR).

En definitiva, los ejes del debate en Occidente y Europa han girado mayoritariamente sobre el principio de la integridad territorial, dejando sin voz de expresión otros principios pasibles de ser tomados en cuenta. A esta situación contribuyó la evolución institucional de esa región del mundo y de Rusia particularmente. Sin embargo, este mayor peso en el principio de integridad del Estado frente a otros principios, no se expresó en la arena internacional de manera tan abrumadora como dejan entrever los medios de información. Ello se debe justamente a la propia evolución del tratamiento caso a caso por parte de las potencias occidentales con las consecuencias que generan los distintos tratamientos a los intereses específicos de los países, pero además, fundamentalmente, a la etapa de transición del sistema con una multipolaridad regional que se expresa en el sistema de Naciones Unidas.

4. Las votaciones en Naciones Unidas

Hay una diferencia importante entre la votación que se llevó a cabo en el Consejo de Seguridad y la que se planteó en la Asamblea General de Naciones Unidas, y atañe a los distintos momentos en que se produjeron. El proyecto de resolución presentado en el Consejo de Seguridad -que tuvo el apoyo de todos los miembros no permanentes y de los permanentes salvo Rusia, que lo vetó, y la República Popular de China, que se abstuvo- se planteó un día antes del referéndum de Crimea. En cambio, la votación de la Asamblea General se concretó con los resultados de ese referéndum a la vista, la solicitud de adhesión a Rusia y la aceptación de esta.

Los pasos prácticos para la reincorporación de Crimea y Sebastopol a Rusia comenzaron a procesarse una vez que el referéndum dio una base de apoyo del 97% a la solicitud de adhesión que realizó el Parlamento de Crimea a la Federación Rusa, que fue aprobada por Putin y luego transmitida al Parlamento, que lo ratificó. Todos estos pasos institucionales, que se realizaron en una semana, fueron complementados por diversas operaciones prácticas de integración y definición de la presencia rusa en la península. Con ello se inició una etapa de transición en el proceso de adhesión que finalizará de acuerdo a Putin el 1 de enero de 2015.

La diferencia en el tiempo entre la resolución del Consejo de Seguridad, que fue vetada, y la de la Asamblea General, que fue aprobada por 100 votos a favor, 11 en contra y 58 abstenciones, resulta importante porque se tenía el pronunciamiento de la población de Crimea y además todos los pasos político-institucionales que se fueron dando para la reincorporación desde la perspectiva rusa de la península. De esta forma, pasa a ser significativo el voto que se expresó en las dos instancias de Naciones Unidas, el fundamento del mismo y entender las lógicas que están detrás.

Los fundamentos de los votos y las posiciones tomadas por los países diseñan la evolución de los países y regiones en la estructura del sistema internacional, aunque matizados por el tema concreto y los principios jurídicos. En ese sentido, puede entenderse la posición de Argentina, que en el Consejo de Seguridad votó a favor del proyecto de resolución vetado por Rusia y posteriormente se abstuvo en la Asamblea General. La argumentación esgrimida por la embajadora argentina Marita Perceval destaca los diferentes momentos, y la abstención se fundamenta en que la resolución “[…] camina en la dirección de limitar el diálogo y la resolución pacífica de los conflictos y es por eso que nos abstenemos y apoyamos enfáticamente las gestiones del Secretario General”.

Además de Argentina, se abstuvieron los países del MERCOSUR, salvo Venezuela que votó en contra de la resolución conjuntamente con los países del ALBA (Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe). Otros países latinoamericanos y caribeños, entre los que se cuentan Ecuador y Dominica, también se abstuvieron. Esto es significativo en un continente donde el principio de integridad del Estado ha sido histórico. También se abstuvieron China, India y Sudáfrica, además de otros países asiáticos y africanos (Irak, Camboya, Kenia, Uganda, Senegal y Mozambique son algunos de ellos).

Este mapa de votos es un indicador de las diferencias existentes y de los procesos que se están viviendo en los distintos países y regiones. El conflicto de Ucrania y todo el proceso que se vive en distintos frentes es un pasadizo que nos hace recordar y ubicar en otro momento de la historia.