VADENUEVO DE COLECCIÓN: DEL NÚM. 68 (MAYO DE 2014). POLÍTICAS DE ESTADO EN EL URUGUAY CONTEMPORÁNEO (I)

Peripecias y perspectivas

Introducción

Estos artículos intentarán penetrar en el complejo tema de las políticas de Estado que requieren consensos políticos y definan la participación estatal en la aproximación a rutas deseables para algunos problemas estratégicos, como el desarrollo de la economía, la educación y la salud públicas, la inclusión social, la política exterior, la defensa del medio ambiente, entre los principales.

Las políticas de Estado requieren el cumplimiento de algunos presupuestos: el primero de ellos es que partidos políticos que son adversarios en lo electoral y frecuentemente en lo cotidiano, puedan coincidir en la identificación de tales rutas deseables para el país; el segundo es que logren consensuar acerca de cómo se construyen dichas rutas desde la órbita legislativa y ejecutiva.

Un factor que contribuye a la aproximación de los distantes puntos de vista partidarios es la comprensión de que los cambios importantes requieren procesos largos en el tiempo, con acumulación de experiencia y de construcción de masa crítica y de aprendizajes tipo “prueba y error”. La simple lógica indica que, debido a la rotación de partidos en el gobierno, no pueden encararse cada 5 o 10 años con un carácter fundacional.

Políticas de Estado y políticas de gobierno

El politólogo Oscar Bottinelli sostiene que las políticas de Estado “son políticas de continuidad, de largo aliento, que van más allá de un gobierno y que no cambian con los cambios de gobierno o de partido. Además, son políticas que se trazan y se aplican con acuerdos bien amplios. Lo opuesto a las políticas de Estado son las políticas de gobierno y son las políticas que un gobierno adopta sin consultar a los demás, sin escuchar su opinión” (Radiocero y Radio Monte Carlo, 12.08.2011).

Debemos registrar que los investigadores sociales comienzan a atender a la cuestión. Por ejemplo, en el libro “Acuerdos sociales en Uruguay – Claves para lograr mejores acuerdos”, un trabajo de la Universidad de Montevideo (UM) a cargo de los investigadores Álvaro Cristiani, María Fernanda Boidi, Gabriel Pastor, Fernando Salas y Lucila Arboleya, se ensaya una diferenciación entre políticas de Estado y políticas de gobierno:

“Las políticas de Estado son aquellas que a la vez que perduran, constituyen un legado positivo del gobierno (Lahera, 2004). De esta manera se distinguen de las políticas de gobierno, las cuales no trascienden el cambio de signo político en los gobiernos, o las políticas cuya permanencia radica en su insignificancia o incumplimiento sistemático. No se exige a la política de Estado que sea una solución óptima sino simplemente que represente un legado positivo”.

Y cita la investigación de la UM:

“[…] lo que distingue a los cambios propios de las políticas de Estado respecto a los cambios en las políticas de gobierno es que sus cambios son incrementales, construidos sobre la base de los logros de las anteriores políticas. El legado positivo y la certidumbre aportada por su permanencia, contribuye a generar una mayor eficiencia y eficacia que otras políticas que pueden parecer óptimas desde alguna perspectiva […] pero que carecen del apoyo generalizado y la credibilidad que las proteja de su volatilidad o su incumplimiento”. (Stein y Tommasi, 2008)

Uruguay contemporáneo y las políticas de Estado

1 – Argumentos a favor. Advertimos al lector que no hemos realizado una búsqueda del pensamiento sobre políticas de Estado en los documentos de los partidos tradicionales ni en discursos de sus dirigentes. Pero una investigación profunda del tema no dejará de tomar en cuenta que luego de su liberación, el general Liber Seregni desarrolló teoría y práctica dirigida a las políticas de Estado:

“[…] cada día que pasa estamos más convencidos que sólo a través del diálogo y de la práctica efectiva de la democracia, su pluralismo, y cómo este pluralismo supone la absoluta y necesaria aceptación de cada persona que piensa distinto a nosotros, es en función de esa gran tolerancia que implica aceptar a la gente que piensa distinto y del diálogo -como método fundamental- que nos permitirá alcanzar […] los ‘grandes acuerdos nacionales’, y así habilitar el encuentro de soluciones trascendentes para el país…

[…] en este compromiso que tenemos, seguiremos explorando las vías y aportes hacia políticas de Estado; estas trascienden los simples intereses partidarios, o los límites de un gobierno del país, para transformarse en grandes temas para encarar el futuro de nuestra Patria”. (Acto del día de su cumpleaños, 13 diciembre de 2002).

Y en momentos que siguieron a la gran crisis culminada en el año 2002, Seregni sostenía:

“[… es] preocupante que todos los partidos mantengan profundas divergencias internas en un momento tan crítico como el que estamos viviendo. Es un momento en el que la salida exige una unidad cierta, con definiciones programáticas básicas en cada uno de los partidos, para buscar a su vez consenso a nivel de todo el sistema”. (Entrevista en Búsqueda, 27.03.2003).

La acción automática de un partido político en el gobierno refiere, justamente, a la ejecución de “políticas de gobierno”, al decir de Oscar Bottinelli, sobre todo si dispone de mayorías parlamentarias propias o logradas con un aliado; la iniciativa y búsqueda de políticas de Estado es mucho menos frecuente y mucho más compleja. Al respecto, el politólogo sostuvo (audición citada):

“[…] hay acuerdos firmados en varias áreas por todos los partidos políticos [se refiere a los cuatro documentos suscritos en la actual administración por los partidos con representación parlamentaria sobre seguridad, educación, energía y medio ambiente]. Pero más allá de los textos y del término altisonante ‘políticas de Estado’, hay cosas sobre las cuales se va formando consenso en el país, consenso entre las dirigencias políticas y consenso en la sociedad. Estos consensos a veces son solo sobre los objetivos, pero no hay acuerdo sobre los instrumentos; en otros casos los acuerdos alcanzan a los instrumentos, a la forma de realización. Se puede considerar que Uruguay tuvo una salida relativamente consensuada a la gran crisis de 2002 y a su deuda externa, que ha habido consenso en las políticas de turismo, en la política forestal, en la celulósica, en la ambiental y el concepto de Uruguay Natural, en política energética, excepto en el tema de la energía nuclear. Hay consensos políticos en muchos diagnósticos, aunque no los haya en las soluciones. Por ejemplo, en la preocupación por el estado de la seguridad pública o de la educación pública”.

Por el contrario, se pueden citar episodios recientes muy relevantes de ausencia de consenso político.

2 – Las ausencias de políticas de Estado. El más duro precio pagado recientemente por el país debido a la falta de consenso entre los partidos políticos fue la dictadura que cobró fuerza en febrero y se instauró el 27 de junio de 1973 cuando los militares tomaron el pleno control del país en alianza con los civiles pro golpistas. Posiblemente la complejidad de la situación existente y la creada por la declaración del “estado de guerra interno” (15 de abril de 1972) conspiró para que no hubiera un acuerdo explícito de los partidos políticos en lo que refiere a la defensa de la democracia y vigencia de la Constitución. El proceso político previo al golpe ejemplifica cómo la falta de acuerdos –que son necesarios para las políticas de Estado pero no es de ellas que se habla aquí sino de acuerdos para defender la democracia en aquellas difíciles circunstancias– puede facilitar situaciones graves, como las que desembocaron en el golpe del 27 de junio de 1973. Valgan dos ejemplos de esa falta de coordinación entre los partidos para evidenciarlo: en el acto del 19 de junio de 1973 en la avenida 8 de Octubre, el general Seregni, presidente del Frente Amplio (FA), aparentemente sin consultar a los demás partidos, planteó, nada menos, que la renuncia del presidente Juan María Bordaberry. Por su parte, el senador Wilson Ferreira Aldunate, principal líder del Partido Nacional (PN), culminó su difundido discurso en la cámara alta, a horas del golpe de Estado, no vivando a la Patria y a la democracia, por las cuales se jugaría en los siguientes años, sino con una exaltación a su colectividad: “¡Viva el Partido Nacional!” No puede desconocerse que sectores importantes de los partidos tradicionales fogonearon el golpe militar, pero si las corrientes democráticas de ambos se hubieran manifestado conjuntamente en el rechazo a los golpistas, posiblemente éstos no hubieran triunfado. Basta pensar en el peso que tenían en sus partidos Jorge Pacheco Areco y Martín R. Echegoyen, y no solo ellos y sus sectores.

Ante una ausencia de consensos políticos sobre cómo evitar el proceso golpista, éste pudo romper desde 1973 a 1984 el pacto básico de una sociedad que es la Constitución. Aun en ese caso extremo de cambio negativo no se logró terminar con todas las instituciones ni los organismos y los mecanismos creados durante décadas, aunque su funcionamiento quedó supeditado a los objetivos de la dictadura, que creó instrumentos como el Consejo de Estado y adoptó decisiones como las que hoy se mantienen y figuran en nuestra legislación como “decretos ley” y los llamados “actos institucionales”, que, obviamente, no respondieron a los mínimos requisitos para ser políticas de Estado. Fueron lo contrario a éstas: se trató de imposiciones mediante la fuerza y el terrorismo de Estado (no es aquí el momento para analizar hasta qué punto este nefasto proceso coincidió con el pensamiento de sectores de los partidos tradicionales y fue facilitado por él).

3 – Políticas de Estado que no se denominaron “política de Estado”. Sin denominarse “política de Estado”, al menos nadie lo llamó así, el acuerdo entre todos los partidos políticos fue fundamental para la recuperación democrática. Se expresó en un estrado con representantes de todos los partidos en el acto del Obelisco del 27 de noviembre de 1983 y en la proclama leída en esa oportunidad por el actor Alberto Candeau, aclamada por una multitud presente y otra multitud que la escuchó, que expresaba la voluntad de todo el espectro político de acordar para que la Constitución fuera restablecida. ¿Habría sido factible la salida incruenta de la dictadura sin un hecho político de tal magnitud? Es difícil afirmarlo pero parece altamente improbable, lo que lleva a subrayar el acierto de quienes impulsaron una salida negociada que requería el acuerdo de todos los partidos. Vale recordar aquí el juicio de Seregni: “Fue el inicio de una etapa que luego las fuerzas democráticas instrumentaron en una línea de concertación, movilización y negociación que finalmente terminó con la recuperación de las libertades y la democracia” (acto de homenaje a Liber Seregni realizado el 13 de diciembre de 2002 en el Espacio Cultural La Spezia). El llamado Pacto del Club Naval no fue una política de Estado: no se realizó en democracia, además de que el PN se autoexcluyó; se trató de un acuerdo entre partidos y las FF.AA. Sin embargo antes del “Pacto” los partidos acordaron entre sí, pero en un marco que no era institucional sino absolutamente irregular y excepcional, con partidos y dirigentes proscriptos. Giró en torno a la implementación de la recuperación de la democracia -nada menos- pero sin abordar políticas estratégicas para poner en marcha un país desquiciado por una década de dictadura.

Inmediatamente a la recuperación democrática, y a pesar de la no aceptación de Wilson -por entonces preso en el cuartel de Trinidad- al acuerdo que lo marginaba de las elecciones, las iniciativas de restauración dictatorial se encontraron con una barrera formada por todos los partidos políticos del país. La forma de recuperar la democracia y la correspondiente vigencia de la Constitución fue una demostración de la importancia del masivo reclamo popular y de las organizaciones sociales, y de los acuerdos entre los partidos políticos y la existencia de un sistema democrático de partidos que permitiera la colaboración entre ellos para tan importante tarea. En los años siguientes y hasta la actualidad no se quebró el consenso democrático en torno a la vigencia de la Constitución a pesar de las diferencias en cuanto a la ley de caducidad y a otras iniciativas económicas y políticas.

La exitosa reconquista de la democracia tiene también un capítulo que evidencia la complejidad de las políticas de Estado. La iniciativa de la Concertación Nacional Programática (CONAPRO), firmada en noviembre de 1984 por los candidatos a la Presidencia y la Vicepresidencia de la República de los partidos Colorado (PC) y Nacional, del Frente Amplio y de la Unión Cívica (UC), logró acuerdos sobre el restablecimiento de todas las libertades, el retorno de exiliados, la vigencia de los derechos humanos, el levantamiento de proscripciones, las políticas de vivienda y salud, la autonomía de la Universidad de la República (UDELAR) y la independencia del Poder Judicial (PJ). En cambio no hubo consenso sobre la organización legal de la educación, la legislación sobre relaciones laborales, la ley de caducidad y la amnistía para presos políticos. Sobre este último punto, el PN y el FA se manifestaron a favor de una amnistía inmediata e irrestricta, mientras que el PC y parte de la UC optaron por una amnistía limitada completada posteriormente con indultos individuales y libertades anticipadas. (El País, 18.11.1984)

Los acuerdos de la CONAPRO sobre cuestiones económicas, sociales, de política exterior y el fortalecimiento institucional tuvieron vida efímera debido a visiones diferentes acerca del periodo democrático que se iniciaba y que luego se expresarían en desacuerdos sobre temas relevantes como la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado (la llamada ley de caducidad). Los acuerdos de 1984 fueron dejados de lado por el gobierno. Algunos veían en ellos la posibilidad de que el Frente Amplio utilizara en su provecho algunas medidas, y desde el FA no se fue mucho más allá de protestar por el no cumplimiento de lo acordado y, en algunos casos, porque se entendió que dichos acuerdos eran funcionales a la derecha (al respecto hay que tener en cuenta que apenas comenzaba el proceso de renovación ideológica y programática del FA). La CONAPRO fue una frustración para quienes esperaban de ella un cambio en la orientación económica de la dictadura pero fue también una experiencia innovadora. Que esa experiencia haya incidido de alguna manera en los cambios que el FA comenzaría a procesar en su programa es una hipótesis que no debería descartarse.

El proceso inmediato de recuperación de la democracia mostró también otros hechos significativos en lo que refiere a la relación entre partidos políticos, en particular con el Frente Amplio: el presidente Julio María Sanguinetti tuvo en cuenta el reclamo del FA y se concretó la participación de frenteamplistas en la dirección de los entes autónomos, lo que significó un hito en el funcionamiento del Estado uruguayo. Esto no se repitió en los gobiernos posteriores por falta de acuerdos, hasta la actual administración de José Mujica, cuando, luego de trabajosas negociaciones, los partidos de la oposición aceptaron ingresar en la dirección de los entes autónomos (posteriormente el senador Pedro Bordaberry decidió que los directores de su sector abandonaran sus cargos).

4 – Mercosur: la primera política de Estado con tal nombre. Sin lugar a dudas, la formación del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) fue un hecho político de gran importancia en nuestra región y, por lo tanto, el ingreso del Uruguay al mismo fue una decisión de indiscutible trascendencia. Lo que aquí procede es recordar que, si bien el presidente Luis Alberto Lacalle contaba con los votos del Partido Colorado para aprobar el ingreso del Uruguay al MERCOSUR, lo puso a consideración de todos los partidos políticos. ¿Por qué lo hizo?; ¿por estar convencido de que la importancia del tema requería acuerdos básicos que dieran continuidad a la medida?; ¿era un impulsor de políticas de Estado y fue, por lo tanto, uno de sus promotores? Más allá de las posibles respuestas, el hecho debe ser consignado.

El “apoyo crítico” al MERCOSUR definido por el Frente Amplio significó la resignación de una posición proteccionista, sobre todo de la industria: pocos ignoraban que el libre movimiento de bienes y servicios entre los integrantes del MERCOSUR significaba una carta de triunfo para la industria brasileña y la sentencia de muerte para una industria nacional que ya venía erosionada por las políticas aperturistas del propio Lacalle. A lo que se sumaba un arancel común relativamente bajo. La esperanza expresada por algunos sectores del FA apuntaba a las virtudes del mercado ampliado y a la posibilidad de complementación industrial con Brasil (cuestión que no ocurrió y, a saber, ni siquiera se intentó). Y vale la pena recordarlo aquí pues quizás haya sido el primer paso de aceptación del Frente a una mayor apertura comercial.

Otro de los pocos ejemplos de políticas de Estado se dio luego de que la acumulación de factores que determinaron la crisis que culminó en 2002 (que fue objeto de enfrentamiento entre las visiones de los partidos políticos) llevó a que al tratarse los resultados de aquel acontecimiento, sobre todo los de carácter financiero, se llegara a acuerdos de todos los partidos. En efecto, los enfoques diversos sobre las causas de la gestación de la crisis no impidieron que, dada la magnitud de sus efectos económicos y sociales, se produjeran coincidencias que en buena medida explican la superación de los mismos.

5 – Acuerdos que no llegaron a políticas de Estado. Una forma embrionaria de políticas de Estado sucedió durante los gobiernos de los presidentes Sanguinetti, Lacalle y Jorge Batlle pues se concretaron acuerdos de los partidos tradicionales que permitieron llevar adelante ciertas políticas, al margen de que se compartan o no. Podría decirse que dichos acuerdos fueron una aproximación a políticas de Estado, aunque dejando de lado al Frente Amplio, partido que se transformaría durante la década del noventa en el más grande, accediendo al gobierno nacional a partir de 2005. Esos acuerdos de colorados y blancos durante sus gobiernos fueron más sólidos de lo que pensaban muchos frenteamplistas.

Durante los dos gobiernos del FA se marcaron diferencias respecto a la concepción favorable de Liber Seregni a las políticas de Estado. Tras su renuncia a la Presidencia del FA, el general Seregni, siendo director del Centro de Estudios Estratégicos 1815 (CEE 1815), del que fue fundador, al abrir el seminario “Servicios públicos: aportes hacia una política de Estado”, el 15 de mayo de 2001, expresó:

“[…] en las conversaciones y trabajos de este seminario se aplicó la metodología de relevar primero los puntos de acuerdo sobre el tema, dejando las diferencias para un segundo momento […] Y esto permitió alcanzar alentadores resultados […] esta forma o metodología […] es de aplicación en el campo político, cuando se trata de alcanzar soluciones en temas trascendentes, donde puede presumirse la existencia de posiciones distintas y hasta contrapuestas” (Proyecto Agenda Uruguay; Ediciones Trilce, 2001).

En otro evento del CEE 1815, Seregni manifestó, reafirmando su concepción sobre las políticas de Estado:

“[…] es posible alcanzar acuerdos [entre los técnicos] a través del diálogo, lo que constituye un presupuesto básico para la formulación de políticas de Estado, objetivo mayor que perseguimos con nuestros trabajos. Y, si bien estos acuerdos a nivel técnico no han cristalizado -todavía- a nivel político, constituyen un avance muy importante en relación a la finalidad perseguida [por el CEE 1815]: acuerdos nacionales en materias estratégicas para nuestro país...

[...] el campo técnico y el campo político [son] ámbitos que se interpenetran. Toda decisión o posición política reconoce una apoyatura técnica como, asimismo, toda opinión técnica está enmarcada en una concepción política". (L. Seregni en la apertura del Seminario del CEE 1815 “Telecomunicaciones: aportes hacia una política de Estado”; 19 de septiembre de 2001; Ediciones Trilce).

6 – Reformas estructurales sin consensos globales. El nuevo líder del FA, Tabaré Vázquez, que sustituyó a Seregni en la Presidencia de la organización, impulsó desde la oposición al gobierno una línea de talante confrontativo (Yaffé 2005). Esto, obviamente, no favoreció las políticas de Estado. Tal orientación de Vázquez pudo contribuir al triunfo electoral pero generó dificultades a la hora de lograr amplios respaldos a las medidas aplicadas durante su gobierno. Parecería que el FA no trabajó para que sus iniciativas fueran políticas de Estado; la propia mayoría parlamentaria no lo hacía necesario. En un próximo artículo se abordarán las razones ideológicas contrarias a las políticas de Estado de una parte del Frente, que logró hacer predominar su pensamiento. También en la oposición se manifestó el rechazo a la concreción de políticas de Estado que supusiesen marcar coincidencias con el Frente Amplio.

De todos modos, en algunas instancias -como ya se dijo- hubo sectores opositores que votaron en contra en general pero respaldaron algunos artículos de determinadas iniciativas del gobierno frenteamplista. Esto aconteció en el Presupuesto y en las Rendiciones de Cuentas, donde se incluyeron algunas reformas que aspiraban al largo plazo. En efecto, si bien varias de estas reformas nacieron con la debilidad de no contar con el voto de todo o de la mayoría del espectro político, lo que resulta contradictorio con el espíritu de una política de Estado, la profundidad de algunas de ellas torna difícil que se las elimine por parte de un eventual futuro gobierno de los partidos tradicionales. De todos modos la peculiar forma de su aprobación pone sobre ellas un manto de incertidumbre en cuanto a su continuidad: no surgieron de un amplio consenso político sino merced a una mínima diferencia de votos en el parlamento.

7 – Los cuatro acuerdos y sus avatares. Pese a que la tónica general de los gobiernos del Frente Amplio no apuntó a la búsqueda de acuerdos con los demás partidos políticos, se convocaron grupos con integrantes de los representados en el parlamento con vistas a lograr políticas de Estado sobre energía, medio ambiente, seguridad pública y educación.

Los tres primeros temas dieron lugar a acuerdos parciales pero en el caso de energía había un largo trabajo previo convocado por Vázquez que arrojó coincidencias básicas que se plasmaron en el documento correspondiente. El Director de Energía Ramón Méndez recordó (En Perspectiva, El Espectador, 14.04.2014) que en el período de gobierno anterior, presidido por Tabaré Vázquez, se definió por primera vez en nuestra historia una política energética a largo plazo, que dio “un paso fundamental” cuando el entonces presidente electo José Mujica propuso a los cuatro partidos coordinar líneas de acción en relación a cuatro grandes temas. Uno de ellos fue energía. Méndez fue enfático: “No hay ninguna duda de que esto es una política de Estado”.

Lo mismo puede decirse sobre medio ambiente, donde los acuerdos fueron rápidos y no hubo posteriores cuestionamientos al gobierno de Mujica por parte de los partidos de la oposición, más allá de algunos comentarios típicos de las campañas electorales, pero que no implicaron un cuestionamiento a la orientación actual. Respecto a seguridad pública, solamente el Partido Independiente ha reconocido que el Ministerio del Interior (MI) cumplió con lo acordado pero los partidos tradicionales plantean como tema de campaña electoral la mala gestión del gobierno y la exigencia de remoción del ministro Eduardo Bonomi.

El acuerdo sobre educación fue el más difícil y se firmó después de asumir el actual gobierno. Posteriormente hubo un proceso de desencuentros -del que se ha dado cuenta en varios artículos de Vadenuevo- y en los que las mayores discrepancias entre gobierno y oposición se dieron sobre la enseñanza media, aunque no solamente sobre ese nivel educativo. Fue necesario suscribir un segundo acuerdo, menos ambicioso y más laxo que el primero.

Las notorias dificultades y las peripecias de los intentos de desarrollar políticas de Estado explican el lamento sumamente elocuente del presidente José Mujica, recogido en La República el 1 de enero de 2014: “Parece mentira que no se puedan lograr los consensos mínimos para ciertas cosas fundamentales y así poder llevarlas adelante”. Y agregó: “Ojo que la pequeñez es de todos, de la oposición y de nosotros”.

En el próximo artículo de esta serie nos detendremos en las causas que explican el rechazo a las políticas de Estado por parte de sectores del Frente Amplio.