APERTURA AL MUNDO Y ESTRATEGIA DE INSERCIÓN INTERNACIONAL

Complejidades de un TLC con China

Hace años que un acuerdo comercial y de inversiones, tipo TLC, con China está en la mira de sucesivos gobiernos de diferente signo político. Hasta ahora, los intentos no han prosperado, y los escollos son múltiples.

Acuerdos y acuerdos

Existen diferentes tipos de acuerdos, unos más ambiciosos y difíciles, y otros más factibles, pero con resultados limitados. Pueden ser más o menos amplios en cuanto a los ítems que abarquen y a las condiciones que acepten las partes. Pueden ser de dos países similares en cuanto a su desarrollo y características económicas, demográficas, etcétera. Pueden ser entre dos grupos de países o de un país con un conjunto de Estados agrupados en un acuerdo comercial, entre otras variantes. Y puede ser también el acuerdo de una gran potencia con un pequeño país. Si ellos fueran China y Uruguay, que forma parte de una unión aduanera imperfecta y perforada como el Mercosur, en principio el acuerdo solo sería posible si nuestro país se desvinculara de la unión, tanto por las disposiciones que rigen a esta, como por las intenciones de China respecto a nuestra región. En el hipotético y, por ahora, difícil caso de que el tratado prosperase, en el país se favorecerían algunos sectores, como importantes exportadores, y podrían hundirse en la penuria otros que, en conjunto, generan mucha mano de obra. Habrá que ver qué alcance pueden tener las compensaciones que estos puedan recibir.

Un TLC con China no sería cualquier TLC, por el peso que alcanzó China -que hoy es la segunda potencia mundial- y por su estrategia de mirada larga. China no da un paso que no sea a su favor en la carrera por disputarle el liderazgo global a Estados Unidos, cuya incidencia en América Latina se ha venido debilitando. 

Puede concebirse que, en caso de que no prospere un acuerdo con el Mercosur, algunos piensen que a China le sirve poner un pie en Uruguay para, desde aquí, progresar en acuerdos con la región. Pero China ya tiene vínculos comerciales y de inversiones con Brasil y Argentina, como los tiene con Uruguay. Al hablar de TLC, se está haciendo referencia a un salto en el relacionamiento económico y quizás también político, que no tendría sentido para China si entorpeciera los vínculos a largo plazo con nuestros dos grandes vecinos.

La política de inserción internacional de un país es fundamental para que iniciativas ambiciosas como esta cuenten con las mejores condiciones. Es un juego a varias bandas, donde no solo inciden los directamente involucrados. Uruguay no solo se aisló en el Mercosur, sino en América, a lo que contribuyeron cambios políticos en algunos países y la indisimulable apuesta por Trump que hizo nuestro presidente en detrimento de los vínculos con la administración demócrata del actual presidente Joe Biden. Ha descartado hacer jugar a su favor el factor EE.UU., rival de China. Las incursiones internacionales de Lacalle Pou, de amplia repercusión mediática en lo nacional, fueron de dudosa utilidad para nuestros intereses comerciales y de inversiones. Con respecto a los vecinos del Mercosur, la relación es compleja y tirante con Argentina, distante con Paraguay, pese a las afinidades ideológicas de ambos presidentes, y respecto a Brasil, no parece que se hayan tenido en cuenta las líneas estratégicas de su política exterior, que, más allá de los dislates de Jair Bolsonaro, vienen construyendo fuertes vínculos con China, lo que también continuaría sucediendo tras un eventual triunfo de Lula Da Silva en octubre. Hay que tener presente que Brasil prioriza su participación, junto a China y otras grandes naciones emergentes, en el BRICS (asociación económica y comercial de Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) y que, desde hace décadas, al margen de los gobiernos, apunta a ser un global player. Argentina, por su parte, busca ingresar también en el BRICS. 

Mercosur y después

Cualquier negociación de un país del Mercosur con China tiene un convidado de piedra: Brasil, que junto a Argentina representan el verdadero interés de la potencia asiática en la región, y contra el cual difícilmente dé algún paso por estos lares. 

La inversión es un aspecto prioritario en los acuerdos de “Nueva Generación”, que van más allá de la desgravación arancelaria y abarcan diversos aspectos además del capítulo comercial, entre ellos la inversión, que puede ser lo principal para China en el caso de un acuerdo con Uruguay. La infraestructura de transporte tiene especial importancia al respecto.

Hay numerosas incógnitas en las negociaciones actuales, comenzando por la ausencia de una síntesis de la evaluación del gobierno uruguayo sobre los potenciales beneficios y costos de un acuerdo. Menos aún acerca de cuestiones como la propiedad intelectual, estándares salariales, el tema ambiental -que es sumamente vasto, delicado y de creciente importancia en el mundo-.

Con relación al Mercosur, las opciones para Uruguay serían tres: permanecer en él -tratando de destrabar los múltiples escollos que la unión le impone al país-, irse -con los riesgos que, además de hipotéticas ventajas, ello conllevaría-, o pasar a una relación con el Mercosur del tipo de las que este tiene con Chile, o sea, un acuerdo de complementación, con un impacto comercial relativamente bajo. Tampoco resulta evidente que ese vínculo más laxo sea de fácil implementación ni que facilite un TLC con China solo de Uruguay, sin sus dos principales socios regionales.

Hasta el momento, no hay información significativa sobre lo conversado con China. Las declaraciones de voceros de ese país siempre han dejado claro que su interés comercial y de inversiones es con el Mercosur. Nunca han hablado explícitamente de un acuerdo con Uruguay que suponga complicarles el relacionamiento con Brasil y Argentina.

Todos son “buenos amigos de China”

El actual gobierno uruguayo no explicita ni reconoce estas complejidades. Como consecuencia, corre el riesgo de desgastar o debilitar el vínculo con los socios de la región sin obtener nada a cambio por parte de China. 

Cabe reiterarlo: el gobierno uruguayo no expuso hasta ahora resultados concretos de los estudios de prefactibilidad. Es sabido que las negociaciones de tratados no son públicas, no pueden trascender cuestiones que son objeto de controversia. Pero el talante de las declaraciones de los pocos representantes chinos que se han pronunciado públicamente es diferente al que ha caracterizado a los integrantes del gobierno uruguayo. También hay que advertir que luego de la LX Cumbre de Presidentes del Mercosur, realizada el 21 de julio en Asunción, donde algunos esperaban un choque de trenes entre Argentina y nuestro país, ambos mandatarios parecieron “bajar un cambio”. La sangre no llegará al río, dieron a entender. 

Por ahora, no es fácil para la oposición y la ciudadanía, en general, seguir un tema tan importante si la comunicación pública apela a formulaciones ambiguas, medias palabras, mención a aspiraciones muy genéricas. Para mejor (o peor), los chinos son maestros en eso. Cai Wei, director para América Latina y el Caribe del Ministerio de Relaciones Exteriores de China, dijo el 26 de julio, a representantes del gobierno uruguayo, que su país es un firme partidario del libre comercio y está dispuesto a negociar y suscribir tratados con todos los interesados, pero también dijo que no quiere interferir en los asuntos internos del Mercosur, porque, al "igual que Uruguay, Brasil y Argentina también son buenos amigos de China", y "espera que las partes del Mercosur puedan negociar de manera amistosa entre sí, a fin de crear un mejor entorno para la cooperación de libre comercio chino-uruguaya" (la diaria, 26.07.2022). Ni una palabra del diplomático permite inferir que estamos en los umbrales de un TLC. 

¿Te acordás del TIFA?

Siempre cabe la posibilidad de encontrar acuerdos parciales, una especie de “premio consuelo” tipo TIFA (Acuerdo Marco de Comercio e Inversiones), como el suscripto por Uruguay con Estados Unidos, establecido en 2007, de limitada incidencia y cualitativamente diferente al TLC que se intentó con la potencia norteamericana o el que ahora se procura establecer con China. Aun resultando conveniente para el país -porque un acuerdo tipo TIFA puede resultar favorable para la economía uruguaya-, no habilita una generalizada reducción de las barreras arancelarias, como un TLC. Puede contener algunos beneficios no arancelarios, como los que Uruguay ya tiene con relación a productos chinos (calzados, vestimenta) y para algunas exportaciones de bienes y software, entre otros rubros.

China podría ofrecer cuotas arancelarias para algunos productos, esto es, cuotas en productos que pagarían arancel cero o reducido, pero, recíprocamente, Uruguay no podría ofrecerlas porque violaría las disposiciones del Mercosur.

Por supuesto que son posibles acuerdos de inversión como los que mantiene Uruguay con algunos países fuera del Mercosur o, incluso, en tren de imaginar hipótesis, una zona franca para operaciones de empresas chinas. También concesiones en los puertos contra el compromiso chino de inversión. Ha sido varias veces mencionada la expansión del puerto para el atraque de buques pesqueros, aunque no puede ser para contenedores en la terminal de Montevideo por el contrato con Katoen Natie que, dicho sea de paso, impedirá o dificultará mucha cosa en las siguientes cinco décadas de su vigencia, para perjuicio del país. Pero desde hace tiempo, y cada vez más, China tiene interés en controlar componentes de la cadena logística. Incluso, eventualmente, evaluar el largamente mentado puerto de aguas profundas.

También podrían obtenerse facilidades para la compra de cantidades limitadas de productos como las conseguidas con el TIFA, aunque no sin afectaciones al ingreso fiscal y perjudicando a los importadores y, en algún caso, a los que producen bienes en Uruguay. Pero estas y otras posibilidades no alcanzan a configurar el TLC que el gobierno uruguayo pretende presentar.

Intentos con Vázquez y con Lacalle Pou

Los intentos de establecer un TLC con China podrían concebirse, en buena medida, como la continuación de los que tomaron fuerza en el último gobierno de Tabaré Vázquez, que encaró una intensa gestión en pro de un acuerdo, incluso entrevistándose con su par asiático, en una misión al máximo nivel donde también participaron los ministros de Economía y Finanzas y de Relaciones Exteriores. 

Lo que en aquella instancia dijeron el gobierno, por un lado, y la oposición, por otro (especialmente el entonces senador Luis Lacalle Pou), podría parecerse a lo que ahora dicen los actuales gobierno y oposición. Pero a la inversa. Antes y ahora, los oficialismos se mostraron optimistas y las oposiciones escépticas. Sin embargo, hay que señalar una diferencia importante: la actual oposición ya hizo la experiencia cuando fue gobierno, ya se sentó a la mesa de negociaciones, intercambió información hasta donde pudo, indagó en la factibilidad y, finalmente, reconoció la inviabilidad del acuerdo. El exministro Danilo Astori, participante de primera línea en aquellas negociaciones, aseveró que, más allá de contactos y declaraciones, China terminó demostrando que no tenía interés en un TLC solo con Uruguay. En el gobierno de Vázquez siempre hubo convicción de que cualquier movida importante de China en la región iba a ser con el Mercosur en su conjunto.

Astori sostuvo que ahora, “después de la guerra de Rusia y Ucrania y de la remoción que esto ha generado en el juego de poderes en el mundo y la nueva globalización que deriva de eso, China va a reiterar sus intereses de liderazgo mundial, que nunca ha abandonado, y para China los intereses de liderazgo mundial tienen mucho que ver con su posición con América Latina, y su posición con América Latina tiene mucho que ver con Brasil y Argentina” (la diaria, 19.07.2022).

El Mercosur ha funcionado mal, con países en problemas, como los que está viviendo Argentina. Brasil, que busca jugar en la “cancha grande”, podría aprovechar el intento uruguayo para cortarse solo con relación al Mercosur. Pero "el temor que siempre tuvo Argentina con respecto a permitir flexibilidades en el Mercosur" es que Brasil tome ese camino, y si se permite ahora una excepción al gobierno de Lacalle Pou, luego no habría argumentos para impedírselo al gigante del bloque, opinó Ignacio Bartesaghi, director del Instituto de Negocios Internacionales de la Universidad Católica (la diaria, 21.07.2022).

Como te comunico una cosa, te comunico la otra

Al día siguiente de la reunión del 26 de julio con la delegación china, cuando se esperaban noticias concretas con relación al TLC, Lacalle Pou anunció que el país solicitará la adhesión al Acuerdo Progresivo e Integral para la Asociación Transpacífica (CPTPP). Bien por el presidente, pero a algunos les hizo acordar al técnico que mira el banco cuando el titular se lesiona…

Un TLC es una política de Estado que, por lo tanto, deberá ser continuada en próximos gobiernos, independientemente de su orientación. Se trata de procesos largos, por lo que cabe suponer que esta instancia de negociaciones o, por lo menos, de exploración de posibilidades para un TLC con China insumirá bastante tiempo. Obsérvese que todavía no hay un cronograma para estos contactos entre los dos países, como lo reclamó el secretario de Presidencia Álvaro Delgado en la reunión con Cai Wei. Por lo tanto, la cautela y la responsabilidad serán la condición para avanzar, sin alentar apresuradas expectativas. 

Al resumir la envergadura del tema, el senador Mario Bergara afirmó que “un TLC con China sería un evento de fondo y de consecuencias de larga duración y, por lo tanto, no puede ser analizado con ‘cuentas de almacenero’ de corto plazo. Es otro el abordaje que hay que hacer cuando se trata de la relación con una potencia global, como lo es China" (la diaria, 20.07.2022).

Al Uruguay le conviene que todo el Mercosur pueda encarar en conjunto las negociaciones con China. Señalar las dificultades e, incluso, los peligros que están planteados hoy no significa desear que el acuerdo no salga adelante para beneficio del país. 

Mientras tanto, Uruguay deberá abrirse cada vez más al mundo y prepararse para ello. Lo podrá hacer si encamina una estrategia de país que incluya una inserción internacional concebida en función de sus objetivos de crecimiento sustentable, económica, social y ambientalmente. Esto es válido independientemente de la suerte que corra el TLC con China y cualquier otro acuerdo. Es un gran desafío para el país y para quienes, desde la política, aspiren a conducir sus destinos en los próximos años.