VADENUEVO DE COLECCIÓN: DEL NÚM. 106 (JULIO DE 2017). LOGROS Y DESAFÍOS DE LAS POLÍTICAS REDISTRIBUTIVAS

La desigualdad en Uruguay

En los últimos años se redujo la desigualdad personal en los ingresos

En Uruguay, al igual que en la mayor parte de los países de América Latina, en la última década se redujeron sustancialmente los niveles de desigualdad personal de ingresos y de pobreza monetaria. En el caso uruguayo, las menores disparidades entre hogares y personas se vieron acompañadas por un aumento de la participación de la masa salarial y de remuneraciones laborales en el Producto Interno Bruto (PIB) (Amarante y Abeles, 2015).

Mientras tanto, la escasa información disponible sobre distribución de la riqueza indica que, al igual que en el resto del mundo, esta se encuentra considerablemente más concentrada que el ingreso pero no es posible realizar un análisis de su evolución (véase el artículo de Mauricio De Rosa en el núm. 104 de Vadenuevo y el de Graciela Sanroman y Guillermo Santos en la diaria, 13.02.2017).

Las reducciones de la pobreza y la desigualdad fueron alcanzadas en un contexto de excepcional crecimiento económico que posibilitó, además, un fuerte aumento del empleo. En este marco, entre 2005 y 2009, se desplegó un conjunto coherente de políticas públicas que contribuyeron a la reducción de la desigualdad de ingresos y a la caída de la pobreza y la extrema pobreza monetarias. Estas mejoras se observaron principalmente entre 2007 y 2013, luego de más de una década de aumento de la concentración del ingreso.

Como se sabe, las principales acciones emprendidas se orientaron a los ámbitos laboral (aumento de salarios mínimos, restauración de la negociación salarial tripartita, fomento a la formalización); impositivo (reforma tributaria con reintroducción de la imposición a la renta de las personas físicas); y de la protección social (principalmente, transferencias de ingreso, tales como el Plan de Asistencia Nacional a la Emergencia Social -PANES- y la expansión del sistema de Asignaciones Familiares y la Tarjeta Uruguay Social).

Sin embargo, muchos de los hogares que superaron la condición de pobreza se encuentran muy cerca del umbral y, en un escenario de mayores restricciones económicas, son muy vulnerables a volver a experimentar carencias sustanciales de ingresos. A la vez, algunos estudios recientes indican que, en el período de fuerte reducción de la desigualdad personal de ingresos, la participación del 1% superior permaneció incambiada, en el entorno del 14% del ingreso total, proporción equivalente a la que recibe el 40% de la población si se la ordena por ingresos en forma creciente (De Rosa, Burdín, Vigorito y Vilá, 2016).

Las disparidades en dimensiones distintas a los ingresos no se redujeron sustancialmente

Por otra parte, tanto en América Latina como en Uruguay, las disparidades entre generaciones no se redujeron, sino que aumentaron (Rossel, 2013). Si bien la pobreza monetaria -por ingresos- cayó en todos los casos, su reducción fue más acusada entre los adultos mayores, lo cual profundizó las brechas generacionales preexistentes.

Finalmente, en las dimensiones no monetarias, para las que se dispone de información, se ha constatado que los avances han sido más lentos, tanto en la región como en Uruguay. Así, las disparidades en educación y salud no han experimentado variaciones sustanciales, si bien se expandió la cobertura de los sistemas de educación y salud (CEPAL, 2015). En otras dimensiones hay menos información y estudios, pero algunos trabajos indican que, en términos de empoderamiento en la esfera de la participación en la sociedad, no hubo reducciones de las distancias preexistentes (Salas y Vigorito, 2017).

Los elementos anteriores sugieren que los mayores logros en términos del acceso a medios no se han traducido en transformaciones sustantivas en otras dimensiones del bienestar. A la vez, persisten fuertes disparidades de ingresos, que requieren un nuevo impulso redistributivo, en un contexto menos favorable que el de 2006-2013.

Si bien la imposición a la renta personal cumple un rol relevante, tres elementos reducen sustancialmente su capacidad redistributiva: a) Su escasa base impositiva, por la que solo contribuye menos del 40% de los trabajadores formales y menos del 30% de los jubilados, al tiempo que las empresas y personas reportan tasas muy bajas de utilidades; b) Las tasas máximas; c) La estructura dual, aunada a las diferencias de tasas entre los distintos componentes de la rentas del capital, y fundamentalmente la menor imposición a las rentas empresariales (7%). El bajo retiro de utilidades declarado se intentó remediar con la reforma de 2016, y en los próximos años se verán sus efectos. Los dos anteriores no han sufrido modificaciones sustanciales.

En relación a las transferencias no contributivas, luego de la reforma de 2008, en la que se expandió el sistema, no ha habido cambios sustanciales en el diseño ni en la agenda de políticas, sino que se tendió a su parcelización y se perdió la mirada conjunta sobre el sistema, que había logrado importantes avances durante la implementación del PANES. Por ejemplo, la Tarjeta Uruguay Social y las Asignaciones Familiares del Plan de Equidad tienen institucionalidades diferentes, y pueden gestionarse separadamente. Si bien se reajustan con el IPC (Índice de Precios del Consumo), tampoco se ha revisado la pertinencia de los montos transferidos mensualmente a los hogares.

Si bien no es posible evaluar la trayectoria de la concentración de la riqueza con la información disponible, ninguna medida de política o componente de las reformas se ocupó en forma central o deliberada de alterar la distribución de los patrimonios, ya sea a través de impuestos a las herencias o patrimonios, expansiones sustanciales del acceso a la vivienda o impulso de esquemas de política que permitan desconcentrar la propiedad.

Los estudios disponibles sugieren que el paquete de reformas ya implementado dio todos sus frutos redistributivos. Para consolidar y seguir profundizando la reducción de la desigualdad y la vulnerabilidad a la pobreza se requiere una nueva generación de políticas redistributivas coherentes. En lo que sigue se plantean algunos aspectos a tomar en cuenta en su diseño.

Elementos para pensar las políticas redistributivas en los próximos años

El punto de partida de un análisis de política redistributiva debería ser la determinación de un conjunto de dimensiones relevantes, derivadas de un concepto de equidad o justicia compartido y metas específicas a las que pretender llegar. En términos de Amartya Sen, podríamos preguntarnos: “¿igualdad de qué?”. En este sentido, es particularmente relevante diferenciar la desigualdad en el acceso a bienes y servicios, de la capacidad de llevar adelante un plan de vida, poder participar en la vida social (“presentarse en público sin vergüenza”, como diría Smith) y gozar de un amplio conjunto de libertades.

En base a estas definiciones generales, pueden establecerse metas y fines sociales, y también los caminos buscados. Aquí se abren muchas preguntas: ¿Quiénes definen estos fines últimos, objetivos y metas? ¿Quiénes participan en el proceso de definición? ¿Cómo se llega a consensos? ¿Es posible llegar a un consenso mínimo de dimensiones valoradas por los distintos sectores sociales?

En un reciente proyecto de investigación desarrollado en la Universidad de la República se buscó identificar las dimensiones valoradas por la población en base a distintas metodologías, que incluyeron la realización de grupos focales con jóvenes y adultos de distintos estratos sociales. Mientras que en los estratos más bajos tener un trabajo de mucha carga horaria era visto como un tema central, y no existía valoración por el ocio, en los sectores altos lo relevante era tener un trabajo satisfactorio y que permitiese los niveles de consumo deseados, que implicaban viajes y otras formas de ocio. En el primer caso, se podría argumentar que las valoraciones podrían estar sesgadas por el ajuste de los deseos a la escasa disponibilidad de opciones y experiencias variadas (preferencias adaptativas, en la terminología de Jon Elster); en el segundo, podrían estar operando las aspiraciones relativas y los fenómenos de consumo emulativo.

A la vez deberían fijarse metas sobre los niveles de distribución y desigualdad a los que se quiere llegar en todas las dimensiones consideradas. Para ello es relevante salir de la comparación meramente regional, que siempre ubica a Uruguay como un país de mayores logros relativos. Por ejemplo, los niveles de redistribución de la imposición a la renta y las transferencias de ingreso son más elevados en Uruguay que en la mayor parte de los países de la región, pero considerablemente inferiores a los que se registran en los países de la Unión Europea.

En este aspecto, aunque parezca secundario, es muy importante definir el sistema de indicadores con el que se monitorearán los logros. Si solo se mira la pobreza, en base a un umbral que divide a la población en dos categorías, se pierde la noción de vulnerabilidad a la privación, que puede ser muy relevante, en contextos de aumentos sustanciales de ingresos. A la vez se corre el riesgo que las políticas “trabajen” para reducir el indicador y descuiden el resto de los problemas. Lo mismo sucede si se sigue uno o dos indicadores monetarios de desigualdad (por ejemplo, índices de desigualdad personal y participación de la masa salarial y de remuneraciones laborales en el PIB). Esto implica, también, dejar en claro las limitaciones de cada indicador. Por ejemplo, la desigualdad personal del ingreso no nos dice nada de la parte de las utilidades que queda en las empresas: los cambios en la participación de la masa salarial y de remuneraciones pueden resultar de distribuciones salariales muy diferentes.

En los últimos años ha resurgido el interés por repensar cambios sustanciales en los niveles de desigualdad de las sociedades de mercado. Dos ejemplos que abarcan un amplio conjunto de aspectos son los libros de Olin Wright y Julian LeGrand, donde se plantean propuestas variadas. En la esfera específica de la distribución del ingreso y la riqueza, los recientes (y polémicos) libros de Anthony Atkinson y Thomas Piketty retoman la relevancia de trabajar con un amplio paquete de políticas redistributivas, que abarcan muy centralmente no solo el ingreso, sino la propiedad de la riqueza. Estos trabajos retoman variaciones de la propuesta de Philippe Van Parijs de renta básica universal y agregan muchas otras medidas, necesarias para que el mínimo acceso a medios garantizado se traduzca en reducciones efectivas en los niveles de desigualdad.

Tres temas de la polémica actual

Para terminar, quisiera hacer referencia a tres aspectos que ocupan la discusión pública actual: la imposición a la renta, a las transferencias de ingreso y a los marcos en que las reformas pueden apoyarse.

La imposición a la renta tiene un potencial redistributivo considerablemente mayor al que opera actualmente en Uruguay. Ello estaría vinculado a reducciones en el mínimo no imponible, aumentos en las tasas máximas, la dualidad del impuesto y las disparidades de tipos impositivos dentro de las rentas del capital. La reforma introducida en 2016 no equiparó estas tasas, lo cual produce que los estratos muy altos enfrenten tasas efectivas más bajas que los que se ubican inmediatamente antes que ellos en la distribución. La equiparación de estos tipos impositivos y el estudio de esquemas progresivos y de tipos máximos parece un instrumento esencial a analizar como parte de un paquete más amplio de medidas redistributivas. Algunos autores, como Piketty, señalan que, dada la competencia entre países por recibir capitales, muchas medidas deben impulsarse a escala global.

Como se sabe, las rentas del capital están concentradas en los estratos muy muy altos (1% y fractiles superiores). A la vez, la distribución de las rentas del capital depende de la estructura de propiedad de la riqueza. Si se considera que las herencias son la forma preponderante de acceso a la misma, y que estas no están gravadas en Uruguay desde 1974, revisar esta normativa parece un punto central.[1] La tributación a la herencia, al patrimonio en general y a las rentas del capital no está exenta de problemas, y muchos sistemas tributarios han ido dejando de lado estas medidas. Ello se debe a la capacidad de evasión y elusión de los sectores altos por medios tales como fragmentar patrimonios, realizar transferencias inter vivos o trasladar sus capitales fuera del país. De hecho, muchas legislaciones, como por ejemplo la británica, prevén gravámenes a las transferencias inter vivos para atenuar estos efectos.

A la vez, en Uruguay y en el resto del mundo, la propiedad de la vivienda es la única forma de riqueza extendida entre la población, por lo cual las políticas que trabajan sobre el acceso a la misma, pueden tener fuertes impactos redistributivos. Al respecto, sería interesante contar con resultados de los efectos de la Ley de Vivienda de Interés Social.

Otro punto relevante refiere al rol de la protección social, en general, y al carácter redistributivo de las transferencias públicas de ingreso, en particular. La discusión pública reciente pone de manifiesto que, aun en sectores que se autodefinen como de izquierda, se parte de la centralidad del trabajo y se concibe la protección social y las transferencias en un rol residual y paliativo y no como una forma poderosa de redistribución que podría profundizarse considerablemente. Ello es coherente con la estigmatización que repetidamente se realiza de los beneficiarios de los programas sociales por parte de la oposición y de algunos actores del gobierno.

La idea de que quienes reciben transferencias reciben una dádiva está extendida también en la población (por ejemplo, los grupos focales del proyecto ya citado dieron cuenta de ello en todos los estratos sociales). Desde el Estado se esperaría una fuerte campaña educativa e informativa, para ilustrar acerca de los fines de las transferencias y promover la cohesión y solidaridad social. Sin embargo, la apelación a listas de deudores y el tratamiento de quienes no cumplen las contrapartidas como villanos, en el lenguaje de LeGrand, es frecuente en el discurso de los jerarcas públicos. En relación a la conveniencia o no de las contraprestaciones, Rodrigo Arim en su artículo del 24 de junio de 2017 en la diaria y el de Gonzalo Salas del 22 de enero de 2015, presentan análisis detallados.

El otro tema es la focalización de las políticas, y para eso, en varios países y en la discusión pública actual en Uruguay, se ha hecho referencia a la renta básica universal. Sin embargo, el tema de los montos, de su compatibilización con un sistema tributario más progresivo y de su armonización con otras intervenciones que no solo redistribuyan medios, parecen puntos fundamentales.

Por último, en el momento actual existen mayores restricciones dadas por la “economía política” de las nuevas reformas. En primer lugar, porque el primer paquete de reformas se instauró en un contexto de sustanciales niveles de privación y mayores perspectivas de crecimiento económico, y tuvo efectos en el mediano plazo. Esta segunda ola de reformas, al montarse sobre la anterior, requiere una mayor fricción con grupos de interés, tanto de sectores altos como de sectores medios. La importancia de que los sectores de más altos ingresos y mayores niveles de riqueza contribuyan más a las políticas redistributivas no exonera de sus responsabilidades a los sectores medios, para los cuales el hecho de que los muy ricos pagan menos impuestos que ellos suele ser una coartada.