LAS RAZONES DE UN OLVIDO

La planificación del desarrollo

La idea básica que inspira cualquier proceso de planificación es que resulta ventajoso respecto a los procedimientos tradicionales de toma de decisiones por su capacidad de potenciar el impacto de las políticas públicas a partir de un diagnóstico global, la identificación de escenarios futuros, la complementación de los instrumentos operativos; los planes, programas y proyectos, la posibilidad de evaluar y de una reprogramación basada en ella. Por supuesto, como instrumento de la formulación de política los resultados dependen de la ideología, los prejuicios, las políticas y los compromisos que en cada momento orientan las decisiones.

Los planes de largo y corto plazo se articulan en torno a objetivos generales y metas, y se apoyan en una batería de instrumentos que se expresan en los presupuestos y la normativa y comprenden un intenso proceso de negociaciones.

Para encontrar experiencias de planificación de ese tipo en una economía capitalista de América Latina es necesario retroceder hasta comienzos de la década del sesenta, cuando, imprevistamente, el gobierno de Estados Unidos promovió la planificación de políticas como parte de un paquete de reformas que aprobaron los gobiernos de la región, excepto Cuba.

El programa resultante, la “Alianza para el Progreso”, fue una propuesta de contrainsurgencia ante la posibilidad de nuevas Cubas. La Alianza se diluyó rápidamente con la muerte de John Kennedy y dio paso a medidas de intervención más directas de Estados Unidos, propiciando golpes de Estado como los de Brasil y Chile y gobiernos dictatoriales en América Latina.

Quien tenía alguna experiencia en planificación (o por lo menos de hacer planes) y una propuesta de política de desarrollo era la CEPAL, por lo que esta institución regional de las Naciones Unidas formó parte del combo de instituciones que apoyaron la Alianza. Las experiencias de planificación en economías capitalistas que tomó en cuenta la CEPAL son las de algunos países europeos durante la posguerra. La institución promovió y orientó la formulación de planes en varios países de América Latina a partir de fines de los años cincuenta, así como un conjunto de reformas que contribuirían al desarrollo.

En esa primavera de oportunidades, y con el gancho de los fondos que ponía el gobierno de Estados Unidos, varios países realizaron experiencias de planificación y aun de reformas agrarias (16 países contaron con proyectos y leyes de reforma agraria, aunque sólo en Venezuela hubo una redistribución significativa de la tierra).

El modelo de planificación auspiciado primero por la CEPAL y luego por la Alianza se denomina “indicativo”, porque comprende acciones que son ejecutadas directamente por el Estado (por ejemplo, por medio de las empresas públicas) y mediante estímulos al sector privado, incluyendo a los empresarios. A ese tipo de planificación se refiere este artículo. En síntesis, la planificación de que se trata es un proceso que supone un Estado activo en una sociedad capitalista.

Hacía tiempo que los países del socialismo real venían practicando la planificación imperativa, ejecutada mediante medidas administrativas, considerada un instrumento clave para sustituir al mercado y la ineficiencia de las economías capitalistas. En casi todos lados eso no funcionó según lo esperado; pero el fracaso de la URSS no se originó en las deficiencias del instrumento, sino de los supuestos y las políticas implementadas.

El gobierno del Partido Nacional (1959-1967) se mostró receptivo a iniciar un proceso de planificación y a recibir asistencia técnica de la CEPAL y otras instituciones, y encargó a un organismo ad hoc de base técnica, la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (CIDE), conformar un equipo de técnicos y formular un amplio diagnóstico de la economía. No un estudio, sino un análisis deliberadamente dirigido a fundar políticas, y un plan de largo plazo que incluyera un conjunto de proyectos de ley. Entre 1962 y 1966 el proceso contempló consultas, pero esencialmente fue una oferta de base técnica que se puso a rodar en el mundo de la política y la sociedad.[1]

En ese rodaje el ejercicio de planificación dejó secuelas: la identificación de problemas que se incorporaron a la agenda pública, la construcción de organismos; inspiró la adopción de programas y de normas, contribuyó a la formación de recursos humanos y a una forma más comprensiva de analizar los problemas del país. Esos avances fueron bien documentados por Adolfo Garcés.[2] Entre sus logros está la creación de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), prevista en la reforma constitucional de 1967. Ese organismo continúa cumpliendo funciones, pero no las de programación en el sentido de la definición que señalamos al comienzo, ni de dirección del ejercicio presupuestal; esta última fue asumida por el Ministerio de Economía y Finanzas, por lo menos desde 2005.

Sin embargo, no se adoptaron muchos de los principales contenidos del plan con las consecuencias previstas por el Secretario Técnico de la CIDE, Enrique Iglesias, quien señaló que “su aplicación parcial o por partes sólo podría conducir a debilitar el éxito o a poner en peligro las reformas o los programas aislados encarados”.

Ni el partido de gobierno dio soporte a muchas de las iniciativas del CIDE, ni tampoco los partidos de izquierda y los sindicatos, que vieron en ella un hijo de la Alianza para el Progreso.

Sería especulativo tratar de establecer qué habría sucedido si las principales medidas propuestas por la CIDE se hubieran adoptado, pero sí podemos comprobar lo que sucedió después: todas las dimensiones de la crisis se agudizaron, y lo peor vendría a partir de 1973 con la dictadura.

Viendo lo que pasó después de la década del sesenta queda claro que la constelación de circunstancias que originaron un intento de planificación no se repitieron. La formulación de políticas siguió carriles más tradicionales. Incluso se demoró mucho en adoptar el presupuesto por programas que intenta asignar recursos sobre la base de objetivos, fijar metas e indicadores para la evaluación.

Muy pronto la planificación del desarrollo económico dejó de estar en la consideración de las élites políticas, incluyendo a los gobiernos del Frente Amplio, que lo tenía en su programa en 1984.

En lugar de una respuesta a esa pregunta, se señalarán a continuación algunos aspectos que contribuyen a explicar las dificultades para iniciar y llevar adelante un proceso de planificación.

Los ciclos electorales, con la puja entre quienes quieren permanecer y la oposición que quiere desplazarlos, tensionan la marcha de las políticas planificadas, igual que los cambios de gobierno con recambio de gestores o de partidos.[3] La convulsa década del sesenta no era el escenario ideal para planificar, como lo había sido la reconstrucción de la posguerra en varios países de Europa.

Los ciclos económicos son impredecibles: ni siquiera el primer mundo pudo prever algo tan grande como la crisis financiera comenzada en 2008. Esto exige un tipo de planificación capaz de adaptarse rápidamente a condicionantes muy distintas a las previstas.

¿Cómo encarar un proceso de planificación con intereses tan diversos como los que se observan en el capitalismo, con fracciones de propietarios, trabajadores, otros grupos de interés? La idea de tener un documento básicamente técnico y salir a convencer y negociar no parece la más efectiva. Es necesario encarar un proceso continuo de información y negociación entre el gobierno y el sector privado para que el plan no sea un documento sin consecuencias. Y aquí hay un tema clave: si es posible encarar con éxito esa negociación, que inevitablemente supone equilibrios entre intereses tan diferentes y, en el caso de Uruguay, dotados de tanta influencia.

¿Cómo incluir un análisis sociológico y político junto al económico? Un desafío más que la vieja experiencia de la CEPAL, avanzada la década del sesenta, no pudo resolver.

Los avances en el conocimiento de la economía y la sociedad en general, en la modelización y el uso de las tecnologías de la información y la comunicación significan un enorme progreso para abordar la comprensión de los procesos sociales, identificar problemas, evaluar alternativas de política y hacer un seguimiento de las mismas.

No obstante esos avances, debido a su complejidad, los procesos sociales no han podido modelizarse satisfactoriamente, lo que afecta la capacidad de la planificación tal como se la definió. Algo tan concreto como la crisis financiera de 2008 no fue previsto por los economistas, excepto por uno que de allí en adelante pasó a la fama. Tampoco los eminentes politólogos con vocación política predominan entre los dirigentes más destacados: el presidente de Argentina es un ingeniero y el de Uruguay, un médico.

Los grandes avances hacen posible programar un puerto diez veces mayor que los de Buenos Aires y Montevideo juntos o, con cierto margen de error, el impacto de corto plazo de un aumento de la tasa de interés del Banco Central, o del aumento del tipo de cambio. Pero las dificultades se presentan cuando se trata de una sociedad o un segmento importante de la misma.

En definitiva, no es extraño que se haya abandonado la planificación si se tiene en cuenta la vulnerabilidad externa de la economía, los ciclos políticos, los cambios de orientación de los gobiernos, las dificultades para armonizar agentes con intereses muy diversos y las dificultades para formular modelos potentes que ofrezcan a los tomadores de decisiones la evaluación de un conjunto de alternativas de política.

Es posible que en el capitalismo contemporáneo no sea posible ese tipo de planificación, salvo en condiciones extremas de países en guerra o que intentan recuperarse de la destrucción que ella provocó.

La alternativa, que por ahora no se percibe, sería rescatar un tipo de proceso de planificación que retome una visión amplia del desarrollo mediante un diagnóstico y una prospectiva de largo plazo, y establecer una estrategia suficientemente detallada como para orientar las acciones concretas y tan general que no quede fuera de lugar ante variaciones coyunturales. Que integre el intercambio de información y negociación en todo el proceso, que dé lugar a compromisos entre todos los participantes y cuyas bases le permitan sostenerse a largo plazo, con las rectificaciones correspondientes, evitando así el alto costo de los bandazos.

Nada fácil, por cierto. En la medida en que China avanza hacia el capitalismo, ofrece un ejemplo real de planificación indicativa, aunque en un entorno de partido único omnipresente.