LA INOCUIDAD DE LOS ALIMENTOS Y EL URUGUAY

Hacia un cambio de paradigma

La globalización e intensificación del comercio mundial están ocasionando en el mundo, como un efecto no deseado, la aparición de enfermedades y plagas emergentes y reemergentes, con un gran impacto en lo económico, en la salud humana, animal y vegetal. Esta nueva realidad en la dinámica epidemiológica está desarrollando nuevos criterios que se pueden convertir, según la velocidad de adaptación o adopción que alcancen los países, tanto en desafíos como en oportunidades para las actividades agropecuarias y agroindustriales.

La propia intensificación de la producción, asociada al uso de agroquímicos en sistemas más intensivos de producción, tuvo como correlato demandas de grupos ambientalistas y de consumidores y dieron origen a nuevos paradigmas regulatorios en materia de seguridad y calidad de los alimentos, campo en el que avanzan más rápidamente los países desarrollados, en particular los de Europa y los Estados Unidos.

En la agenda asociada a la inocuidad alimentaria converge una diversidad de intereses. El tratamiento de estos trasciende ampliamente los enfoques tradicionales, por lo general restringidos a la salud animal y vegetal y a los controles en frontera.

El ámbito privado visualiza los temas desde una perspectiva de cadena de producción, mientras que el sector público suele tratar los temas en una forma más integral, holística, abarcando la gestión de riesgo en todas las etapas de la transformación de los alimentos en las cadenas (desde la producción hasta el consumidor), los insumos utilizados, la producción en el campo, el transporte y almacenamiento, la información para la gestión de riesgos y la identificación de puntos críticos, la salud y hasta los problemas ambientales asociados.

O sea que, a nivel internacional, se ha venido transitando por un derrotero de cambio de paradigma cuyo punto de referencia, por ejemplo en el caso de Europa, fue el Reglamento 18/2002, que generaliza el concepto de “trazabilidad” a todas las etapas de la cadena de abastecimiento, junto con una visión reguladora basada en los resultados En definitiva, el nuevo paradigma de inocuidad requiere la demostración objetiva de los atributos de sanidad y calidad de los agro-alimentos mediante documentación e información fiables y susceptibles de someterse a procedimientos de auditoría. Con este propósito, “no solamente los productores deben tener una actitud proactiva, sino que para las empresas comercializadoras y los gobiernos de los países exportadores la demostración de la seguridad de sus productos debe ser un tema central. Esta transformación deberá contemplar las garantías de que los mecanismos operativos de control, inspección e información estén estructurados con criterio de equivalencia objetivo “ (Fontanella, 2010).

¿EN QUÉ ESTÁ EL URUGUAY?

Uruguay tiene una larga tradición de cuidado y buena performance en materia de políticas públicas sanitarias y fitosanitarias, pero, como vimos, lo que exige el mundo moderno es otra cosa. El MGAP desde el año 2014 viene desarrollando una agenda muy activa con un enfoque moderno en torno al tema, implementando un conjunto de medidas muy concretas y apostando a ir conformando un Sistema de Inocuidad

En la gestión operativa, esta política condujo a la creación de una nueva institucionalidad, que busca trabajar en red. El núcleo de esta red coordinadora es el MGAP, para lo cual se creó en su seno la Dirección General de Control de Inocuidad Alimentaria y, como paso previo, se constituyó en 2014 una Unidad Coordinadora para la Inocuidad Alimentaria. Paralelamente a su creación se realizó un trabajo, con apoyo de la FAO, en el marco del cual se relevaron internamente en el Ministerio datos para el diseño de una base de datos sobre gestión de la inocuidad; se revisó asimismo el marco normativo existente en materia de inocuidad y se procedió a la inspección de riesgos en cadenas agroindustriales seleccionadas, gestión de calidad y acreditación de técnicas conformes a la norma ISO 17.025, junto con el diseño y puesta en práctica de un plan de capacitación en cuestiones de inocuidad. Con base en estos elementos se elaboraron los lineamientos de un Plan Estratégico de Inocuidad de Alimentos.

También desde el MGAP se impulsó el establecimiento de importantes convenios para trabajar en red, tanto a nivel nacional como a nivel internacional. En el primer caso, se firmó un convenio entre el MGAP y el Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU), relativo a la evaluación de riesgos, y uno más reciente por el cual se conformó una red interinstitucional dedicada a los temas de investigación en inocuidad de los alimentos, integrada por el MGAP y las instituciones especializadas INIA, INAC, LATU y ANII. En este caso y previo a la firma del acuerdo, se identificaron más de 30 proyectos específicos de investigación dedicados a aspectos decisivos de la investigación relacionada con la inocuidad en las principales cadenas agro-industriales. A nivel internacional, se firmaron acuerdos con instituciones de alto nivel que trabajan estos temas en Alemania y Chile.

¿QUÉ GRANDES DESAFÍOS SE PLANTEAN EN EL CAMINO?

1-    Las capacidades estatales de primer orden y los “agentes faltantes”.

En su acepción más general, las capacidades se definen como la habilidad para lograr un propósito. En una visión más ajustada a los objetivos en torno a la inocuidad, el enfoque de capacidades que interesan en este caso, estaría más relacionado con las habilidades de las instituciones para identificar y obtener recursos faltantes, diseñar incentivos y crear oportunidades para un mejor uso de los recursos disponibles, proponiendo luego una perspectiva de índole organizacional de las capacidades, a los efectos de determinar la efectividad de las políticas de inocuidad.

El marco estratégico anunciado por el MGAP se refiere a un enfoque de respuesta rápida e incluso anticipada ante demandas en el frente de la inocuidad alimentaria. En consecuencia, una primera pregunta que surge es la siguiente: ¿tienen las organizaciones la capacidad para armar estrategias de políticas de inocuidad en su campo respectivo de acción? ¿Cuentan con incentivos y controles para mejorar sus acciones?

Una segunda pregunta surge de las instituciones solicitadas por el llamado del MGAP. Sin duda la autoridad sanitaria y la autoridad en sanidad animal y vegetal es dicho ministerio y es muy pertinente y loable su iniciativa de actualizar y modernizar las perspectivas de tratamiento del tema. Pero, como se desprende de lo explicado anteriormente y de la comparación con las reglamentaciones internacionales, los sistemas avanzados incorporan también a los agentes públicos y autoridades que actúan en terrenos tales como la salud y el medio ambiente. Es importante destacarlo porque, además, en la propia definición estratégica de la política de inocuidad de alimentos se determinó que no se trata de crear un sistema “dual” (de excelencia para exportación y de nivel inferior para el mercado interno).

Entonces, ¿por qué no están incluidas desde el inicio en la gestión del sistema las autoridades en la esfera sanitaria? ¿Por qué no se consideraron al hacer el diseño? ¿Están contempladas en una etapa posterior o sería muy complicado institucionalmente incluirlas? Probablemente la respuesta a esta última pregunta tenga relación con la complejidad para trabajar políticas públicas en red y ello se asocia a la construcción de las capacidades estatales de segundo orden.

2-    Las capacidades estatales de segundo orden y las “fallas de mercado”.

¿Puede el gobierno central, encargado de la formulación de las políticas públicas, coordinar su acción con los segmentos autónomos? ¿Puede generar sinergia en una determinada área de política pública? Lo que ha demostrado el MGAP es que ha ejercido hasta el momento un claro liderazgo en su área de competencia y, como corresponde a su legítima autoridad, ha venido impulsando acciones muy decididas.

Sin embargo, la inocuidad es bastante más que el área de competencias más directa del MGAP, el cual fue muy exitoso en el ordenamiento de sus recursos internos en torno al tema y en organizar una red de instituciones en su “área de influencia más directa”. Una política de inocuidad de largo plazo, con todos los ingredientes señalados, de rápida respuesta, anticipación, que incluya temas sanitarios y ambientales, implica un diseño institucional bastante más complejo.

Ella demanda, por otra parte, habilidades más intangibles por parte de otras organizaciones centrales, que implican legitimidad, liderazgo, negociación encaminada a una política de Estado asumida por el conjunto del Poder Ejecutivo, convencer y ser creíble, y hacer que otros actores cumplan con sus cometidos. Paradójicamente, estas habilidades intangibles son esenciales para la efectividad de las políticas, así como la transferencia y democratización de las acciones del Estado.

Los elementos que parecen más importantes a tener en cuenta, aun si parecen obvios, serían los siguientes:

El diseño de los instrumentos para la gestión de las políticas públicas en materia de inocuidad es un tema importante, que requiere tiempo, liderazgo, acuerdos políticos y exhaustivos análisis de las capacidades existentes para elegir entre diferentes opciones de ejecución. Lo que tenemos actualmente es el liderazgo muy bien ganado del MGAP, pero una política de inocuidad exigiría también la coparticipación de otros agentes públicos y el compromiso de los agentes públicos y privados para el éxito de esta política.

¿En qué medida es el consenso político determinante de la gestión en red de una política pública? Una política pública que altere convicciones arraigadas o trate de cambiar condiciones de conducta no puede basarse únicamente en lineamientos generales. El consenso político es necesario en la red en la medida en que la interdependencia se extienda más allá de la coordinación y cooperación e implique responsabilidad conjunta entre organizaciones y rendición de cuentas y capacidad de respuesta.Ello conlleva a que organizaciones que son autónomas o incluso que compiten entre sí, deberían estar dispuestas a comprometer recursos y confianza en una red emergente toda vez que la jerarquía política esté de acuerdo y lo fomente.

RESUMEN Y CONCLUSIONES

Las exportaciones agropecuarias y agroindustriales representan actualmente el 76% del valor total de las exportaciones de bienes del Uruguay. Desde comienzos del nuevo milenio se viene consolidando a nivel internacional un cambio de paradigma en materia de inocuidad alimentaria que incluye cambios normativos sustantivos en el control y auditoría de procesos y que se traducen, en forma creciente, en obstáculos al comercio.

Desde esta perspectiva, las acciones que viene implementando y liderando el MGAP en materia de inocuidad apostando a un trabajo en red con otras instituciones de su área de influencia, constituye un avance muy importante en la dirección correcta en sintonía con los patrones modernos de competitividad de los países agro-exportadores como Uruguay. Se busca crear nuevas capacidades en un área absolutamente crítica hacia el futuro y se pretende incluso tener capacidad anticipatoria respecto de las nuevas demandas en los principales mercados. Para ello se trabaja en red con varias instituciones de investigación nacionales.

Los principales desafíos planteados deben partir por asumir que el trabajo en red constituye una de las formas de gestión de las políticas públicas más complicadas y difíciles de ejecutar. El liderazgo inicial del MGAP en el tema es muy claro, sin embargo la “activación” completa de la red implicaría integrar las capacidades de salud pública y medio ambiente. Temas por demás complicados, como lo demuestra la propia experiencia nacional en otros rubros (por ejemplo, la bioseguridad), donde no se ha dado pruebas de eficiencia, ni de agilidad, ni mucho menos de anticipación de las demandas. Es que ejecutar políticas públicas con gobernanza en red tiene en teoría muchas virtudes, pero exige consensos políticos importantes y capacidades técnicas amplias y de muy alto nivel. Por ahí, a mi juicio, pasan los mayores desafíos.