A POCOS DÍAS DE EJERCER LA DEMOCRACIA DIRECTA

La autonomía de la Enseñanza en la LUC: un proceso regresivo de más de 30 años

Desde la aprobación de la Ley N.° 18.437 General de Educación (LGE) en el año 2008, hasta la sanción por el Poder Legislativo de la Ley N.° 19.889 de Urgente Consideración (LUC) en el año 2020, han pasado 12 años. Sumados a los 23 años desde la aprobación de la Ley N.° 15.739 de Emergencia para la Enseñanza en 1985, han pasado más de tres décadas de leyes de educación en el Estado uruguayo.

Estos acontecimientos revelan que la educación y la enseñanza ha sido siempre terrero de disputas, debates y tensión en todos los sectores de la sociedad uruguaya. La educación es un hecho que se da en todas las sociedades y en un tiempo determinado, por lo tanto, es un hecho situado e histórico. Esto revela su carácter político; es decir, que los debates y las tensiones en torno a la educación son debates en torno a lo político. De forma permanente, la educación se nutre “de elementos políticos, en sus definiciones rectoras, en su legislación normativa, en su gestión, en la asignación de responsabilidades y, sobre todo, en sus contenidos” (Soler Roca, 2014: 49).

Las diferentes sociedades, la nuestra no es la excepción, deben tener más o menos desarrollado un determinado proyecto educativo, algo así -decía Soler Roca- como un horizonte hacia el cual vamos, qué valores, qué filosofía o qué política educativa sostenemos.

Cualquier cambio en la orientación determina -según el autor- ajustes más o menos significativos en la política y en los diversos ámbitos de la educación. Las reformas educativas se han realizado de manera más o menos profunda y, generalmente, menos democrática.

A lo largo de las tres décadas desde la recuperación democrática en 1985, Uruguay viene viviendo un proceso de reformas en la educación que ya hemos tratado en anteriores artículos de Vadenuevo.[1] Una educación que prioriza las competencias por sobre el conocimiento, que está orientada hacia el mundo del trabajo y que sigue las directrices de los organismos trasnacionales como la OCDE y el Banco Mundial, son algunos de los tópicos desde los que se nutre la reforma educativa en curso en nuestro país.

Las tres leyes de educación sancionadas en nuestro país desde 1985 a la fecha han tenido, como denominador común, una creciente pérdida de autonomía en la enseñanza como una de las más características más relevantes. Este es el aspecto que queremos abordar en este artículo.

Desde el año 1985, los órganos que tienen responsabilidad de conducir la actividad educativa han venido sufriendo un proceso de pérdida de autonomía. Si bien la LUC no es una ley de educación -estrictamente-, porque en su articulado se abordan muchos y diversos temas, dedica un capítulo entero, el III, a la enseñanza, y profundiza seriamente el proceso de pérdida de autonomía.

De las múltiples actividades que realiza el Estado, muchas de ellas deben ser realizadas preceptivamente bajo la forma de Ente Autónomo. (art. 185 y art. 202 de la Constitución). La enseñanza estatal, según el art. 202, debe ser regida “por uno o más Consejos Directivos Autónomos”, lo que en nuestro país lleva adelante la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) a través de su Consejo Directivo Central (CODICEN), tanto en lo referido a la educación primaria, secundaria y técnica, como a la formación docente.

La Universidad de la República se rige por su propia ley orgánica, así que la dejamos por fuera de este estudio, aunque también está afectada en este proceso de reforma.

La creación por la Constitución de los entes de enseñanza con la máxima autonomía no es un capricho del legislador. Surge de la necesidad de preservar la imprescindible autonomía técnica y pedagógica de la enseñanza y dejarla por fuera de los inevitables vaivenes políticos y la rotación de fuerzas democráticas.

La autonomía de la enseñanza estuvo establecida desde la Constitución de 1918 y en las subsiguientes, hasta 1967. La enseñanza tuvo siempre una original tradición autonómica para la educación en lo que respecta a sus relaciones con los poderes Ejecutivo y Legislativo, lo que surge por la necesidad de especialización de ciertos órganos como los de la enseñanza.

La especialización de los entes de la enseñanza no podía ser llevada a cabo si no se aseguraba la necesaria autonomía técnica y funcional. No es únicamente una necesidad técnica o pedagógica, es, además, “una necesidad ideológica y ética” (Markarian, 2010: 16).

Es por esta razón que, desde sus orígenes, los entes de enseñanza fueron creados como órganos autónomos: Enseñanza Primaria, en 1918, creada por la Ley 6.627, Enseñanza Secundaria, surgida en 1935 con la Ley 9.525 y, más adelante, la Universidad del Trabajo del Uruguay, en 1942, con la Ley 10.225. Los tres entes gozaron durante algunos años de la autonomía correspondiente a los entes de enseñanza referidos por las Constituciones vigentes, desde 1918.

La autonomía fue, es y debe seguir siendo una característica distintiva de la educación uruguaya. El principio de autonomía de los entes públicos de la educación tiene como finalidad asegurar el desarrollo educativo de forma regular, profesional, con la mejor calidad, ligado a la soberanía nacional, pero sin sufrir las discontinuidades debidas a los avatares de la vida política interna de la nación. (D’Elía, 2010: 41)

La Ley 14.101, del año 1972, fue el primer atentado a la autonomía de la enseñanza, al centralizar la educación nacional en un único Consejo Nacional de Educación, el que conocimos como CO.NA.E., y los tres Consejos correspondientes a la educación primaria, secundaria y educación técnica, bajo la órbita de un único organismo. El proyecto de ley fue iniciativa del expresidente Sanguinetti, en ese entonces Ministro de Educación del gobierno de Juan Ma. Bordaberry.

Luego de la intervención de la dictadura cívico-militar entre 1973 y 1985, era necesario recuperar en algo los aspectos democráticos arrasados durante el gobierno de facto. 

Así, en 1985, se sancionó la Ley 15.739 de Emergencia para la Enseñanza, pero que mantuvo una estructura similar a la ley anterior, con el ente autónomo denominado ANEP y cada uno de los Consejos de Primaria, Secundaria y Enseñanza Técnica, agregando la elección de los consejeros por las y los docentes.

La Ley 18.437 General de Educación, sancionada en el año 2008, significó la pérdida de una preciosa oportunidad para, luego del debate del I Congreso Nacional de Educación, llegar a un consenso para redactar “una nueva Ley de Educación que fuera abordada con transparencia y renovadas formas de participación” (Soler Roca, 2014: 23). Como sabemos, esto no sucedió. 

El Ministerio de Educación de la época mantuvo la misma estructura organizativa de la Ley 14.101 y la 15.739: un Ente Autónomo y tres consejos desconcentrados, a lo se sumó, un poco más adelante, la Formación Docente.

En la Ley 15.739 se erosiona la autonomía de la enseñanza en varios aspectos; por ejemplo: determina que el Estado -en forma genérica- sea quien defina las políticas educativas (artículo 17), que sea el Estado quien fortalezca los centros educativos (artículo 47), o establece la injerencia del Ministerio de Educación y Cultura para desarrollar los principios rectores de la educación (artículos 51 y 53) y las áreas de educación no formal o de educación de adultos, contraviniendo lo que dice la propia Constitución en su artículo 202. 

Del mismo modo, se lesiona una vez más la autonomía a través de la instalación, en 2012, del Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEEd) como un desconcentrado dentro del propio Ministerio de Educación. Este instituto formaba parte de la LGE 18.437.

Existen profusos y valiosos estudios sobre la Ley General de Educación de 2008 y no es nuestra intención redundar en aspectos abordados por ellos.

Actualmente, la Ley 19.889 de Urgente Consideración mantiene los aspectos centrales de la Ley 15.739 y profundiza otros aspectos que, a nuestro entender, lesionan aún más la magra autonomía que conservaba la enseñanza.

En primer lugar, elimina la representación docente de los Consejos de la ANEP, que ahora pasaron a ser Direcciones Generales unipersonales (artículo 148).

Desde Consejos Directivos autónomos, pasando por los Consejos y hoy las Direcciones Generales, la Educación Primaria, Secundaria y la Educación Técnica han visto menguada la autonomía de la que gozaron en su creación y por mandato constitucional. De este modo, la educación ha visto reducida, en sus diferentes órganos, el rango constitucional, pasando del máximo nivel de autonomía, la de los Entes Autónomos, a la menor autonomía posible, la de un Director General sometido a la jerarquía del CODICEN de la ANEP.

Pero, además, la composición colegiada de un Consejo favorece los aspectos democráticos de las decisiones y la integración heterogénea propende a la participación, lo que la Constitución prevé expresamente en su artículo 202.

En segundo lugar, la Ley 19.889 (LUC) establece la “Organización General de la Educación Pública en lugar del “Sistema Nacional” que existía. Para quien no tiene conocimientos jurídicos, cualquier ciudadano o ciudadana como nosotros, la diferencia parece ser solo una diferencia de términos. Sin embargo, la palabra sistema nos dice que estamos frente a un conjunto de normas y procedimientos que regulan la enseñanza pública; en cambio, la palabra organización, hace referencia a la forma en la que se estructuran diferentes organismos referidos a la educación.

También, actualmente, por vía legal, pueden crearse diversos organismos que refieran a la educación como ya ocurrió con la creación del INEEd, como persona jurídica de derecho público no estatal y dependiente del Ministerio de Educación. 

Esto ingresa en el tercer punto a mencionar: el aumento de las competencias del Ministerio de Educación y Cultura (MEC), incluso para diseñar las políticas educativas del Estado, las que deberían estar a cargo de la ANEP a través de su Consejo Directivo. Sabemos que el Ministro de Educación es designado por el Presidente de la República y este, cada 5 años, es elegido por la ciudadanía. 

¿Estamos aceptando que las políticas educativas puedan ser modificadas cada cinco años con los cambios de gobierno propios de la democracia, o deberían ser políticas de Estado que trasciendan los diferentes gobiernos de turno? El CODICEN de la ANEP, aunque mantenga nominalmente la representación docente, al tomar sus decisiones por mayoría simple, responderá indudablemente a la mayoría que representan los tres miembros designados por el gobierno de turno.

De esta manera, aumentando las competencias de órganos como el MEC o el CODICEN, la LUC favorece la verticalidad en la toma de decisiones. La integración unitaria de las Direcciones favorece un “autoritarismo” implícito, al no existir, en su estructura de integración, los necesarios pesos y contrapesos en la toma de decisiones.

Esa misma verticalidad se visualiza en las futuras designaciones de los consejeros del CODICEN y los directores generales, ya que tendrán que adherir a un Compromiso con la Política Educativa Nacional (artículo 151).

Otro aspecto que se ha visto afectado por la sanción de la LUC, es la libertad de cátedra. La necesaria autonomía de los docentes, maestras y profesoras, para ejercer su trabajo, tiene en la Ley 19.889 un agregado sobre presentar a los estudiantes las fuentes de información y de cultura. Dice la LUC que los docentes deben acercar a los estudiantes esas fuentes “con un criterio de amplitud, ecuanimidad y balance de puntos de vista que permita a los educandos ejercer su libertad y formarse su propio juicio” (artículo 128). ¿Cuál es el sentido de este agregado? ¿Cómo puede ejercerse una libertad de cátedra pautándola con “criterios” de cómo debe llevarse adelante? 

Un nuevo punto a considerar: ¿van a aceptar los docentes, maestras y profesoras que su desempeño sea evaluado entre otros aspectos por una “determinada adhesión al proyecto de centro”, como lo establece el artículo 163 lit. D?

La Ley 19.889 de Urgente Consideración constituye una reforma educativa y una embestida conservadora que culmina un proceso de pérdida de autonomía, de mercantilización educativa y de desmantelamiento de la enseñanza pública, que tiene más de más de treinta años de vigencia y que ha atravesado gobiernos de distinto signo.

El próximo 27 de marzo, en el referéndum, solo es posible pensar en la derogación de los 135 artículos de la LUC como el único camino para frenar la reforma y plantearnos alternativas posibles hacia una educación pública para todas y todos.

En su momento, el maestro Julio Castro denunció la Ley 14.101 que propició la intervención de la dictadura, en 1973, y por la cual fue detenido, desaparecido, torturado y asesinado. Hoy, frente a la Ley 19.889, nos resulta necesario recordar sus palabras:

La cosa es así: el pueblo, titular de la voluntad general elige los gobernantes. Estos reciben con sus mandatos la capacidad de interpretar y ejercer esa voluntad general. Por consiguiente, son los únicos capaces para imponer las líneas generales de la política educativa. La enseñanza como ciencia objetiva, como hecho histórico, como técnica experimental, no tiene valor. Solo sirve si el gobierno lo quiere; solo participa en la sociedad si transita al ritmo y por los canales que el gobierno le determine.[2]