LA INDUSTRIA CON CHIMENEAS

Un sector importante desafiado

La industria como eje del crecimiento

En la medida que puedan destinar una menor proporción de bienes a la satisfacción de las necesidades básicas de su población, muchos países asignan a la industria manufacturera el principal papel en su desarrollo. De hecho, ocurrió en Inglaterra a partir de mediados del siglo XVIII y después en Europa, Estados Unidos y otros países. En los últimos 50 años también en China, donde actualmente representa el 27% del PBI. 

La crisis de 1929 impactó severamente en el comercio de productos básicos que exportaba América Latina, al mismo tiempo que muchos países, incluso los más desarrollados, adoptaron políticas más proteccionistas de su producción. Un conjunto de países de América Latina siguió esa política, aislando de la competencia internacional a su industria abastecedora del mercado interno. Los países que adoptaron esa política -Argentina, Brasil, Chile,  Colombia, México y Uruguay- construyeron así infraestructuras físicas y capacidades técnicas e intelectuales que les permitieron no solo liderar de momento los indicadores de desarrollo en la región, sino también equiparse para enfrentar los futuros desafíos.

El vigoroso proceso de industrialización del Uruguay alcanzó su cúspide a mediados de la década del cincuenta, agotándose posteriormente. La industria dejó de ser el sector dinamizador de la economía.[1] Debido a la escasa dimensión de su mercado interno, la industria uruguaya no pudo ni siquiera incorporar algunas ramas más dinámicas y de mayores salarios, como la metalmecánica y la automotriz, que a Argentina y Brasil le permitieron prolongar la industrialización.  

De este modo, luego de retrocesos, en 2019 la industria manufacturera uruguaya generó el 12,5% del PBI y el 10% del empleo.

El impacto de la apertura regional y multilateral

A partir de la década del ochenta se acelera la globalización de la economía y la idea de menos Estado, más empresa y apertura comercial se transforman en la verdad ambiental.[2] En ese contexto, y agotado el modelo de industrialización que había adoptado Uruguay, luego de algunos ensayos en dictadura, en los primeros años de la década de 1990 el gobierno abrió la economía a la competencia exterior, en particular a la de sus socios del MERCOSUR, a lo que se agregó un período de atraso cambiario que hizo dificultosa la competencia a las empresas locales. Una parte importante de la industria no resistió el nuevo escenario, y se perdieron cerca del 30% de los empleos.

Una de las ramas más afectadas por la competencia externa, particularmente la de China, fue la textil y de vestimentas, anteriormente una gran empleadora. En 2019, el PBI de textiles, vestimentas y cueros representó una quinta parte del alcanzado en 1997. El dinamismo que sí tuvieron otras ramas no fue suficiente para que creciera el sector en su conjunto: entre aquellas, la procesadora de madera y los productos derivados de esta multiplicaron su PBI por cuatro entre 1997 y 2019, sin tomar en cuenta las nuevas plantas de celulosa.

Las empresas procesadoras de productos agropecuarios continuaron siendo importantes. Encabezadas por las de la carne, los lácteos y el arroz -y en años recientes la madera-, sus actividades conforman cerca de la mitad del PBI y del empleo industrial y una parte mayoritaria de las exportaciones. 

El declive de la participación de la industria en la producción y el empleo industrial, iniciado a mediados del siglo pasado, solo tuvo un respiro entre 2004-2016, el periodo de oro de la economía uruguaya, en el que el PBI creció 49%, ritmo significativo aunque inferior al de las actividades comerciales y de otros servicios.  

La reconfiguración industrial incluyó en las últimas dos décadas una creciente participación de inversores extranjeros, los que pasaron a constituir parte fundamental en la mayor parte de las ramas. Un indicador de esa evolución es el aumento de la participación de las empresas extranjeras en las exportaciones, en gran medida industriales, que pasó de un tercio en la década del noventa a dos tercios en 2015.

Ahora, caída vertical del empleo

A partir del 2016 disminuyó la producción y aun más lo hizo el empleo industrial. A finales de 2020 las horas trabajadas en las manufacturas han caído 19% y en la producción 14%, sin que se advierta una reversión de esa tendencia. Es curioso que semejante pérdida de empleos relativamente buenos no llame la atención de los medios de comunicación, año tras año más interesados en las vicisitudes del turismo.

Los remanentes de la política industrial

Luego de abandonar la protección del sector frente a la competencia externa, los gobiernos han mantenido políticas de estímulo a algunas ramas, como la automotriz, la de los plásticos, la celulosa, el azúcar y los biocombustibles, en todos ellos con un altísimo costo fiscal. De igual modo, el régimen de admisión temporaria ha permitido ingresar sin aranceles los insumos destinados a la industria exportadora. 

La industria también ha aprovechado los estímulos generales, entre ellos los creados por las leyes de promoción de inversiones y de zonas francas. Ambas asumen también un alto costo fiscal; han contribuido al boom inversor de 2006-2016, aunque en niveles no bien cuantificados. Los gobiernos del Frente Amplio reforzaron algunos estímulos a la inversión y aumentaron el financiamiento de instituciones científicas y de educación, formación y capacitación; lo mismo a las que facilitan el relacionamiento dentro del sector público y el de este con el privado, sin una política industrial específica excepto la que creó la industria estatal de biocombustibles. 

Potenciar la industria requiere políticas activas

En un contexto muy distinto al del pasado, caracterizado ahora por la consolidación de cadenas mundiales de producción, la actividad manufacturera continuará siendo importante para el futuro del Uruguay.

Entre otros, nada menos que el gobierno de Estados Unidos -el de Trump y el de Biden-, según los anuncios, apelarán a viejas leyes para proteger la industria nacional de la competencia externa.

Las posibilidades de que la industria local contribuya a generar nueva riqueza, empleos de calidad e incentivos para otros sectores dependerá cada vez más de su capacidad para integrarse a cadenas de valor globales. Y esto requiere el fortalecimiento de las instituciones de la ciencia, tecnología, educación, capacitación, coordinación dentro del sector público y de este con el privado, el que mantendrá un papel decisivo en cualquier escenario que pueda visualizarse.

Esto es particularmente cierto para Uruguay, dado su reducido mercado interno, baja diversidad de recursos naturales y escasa capacidad para sostener y financiar instituciones de primer nivel imprescindibles en ciencia, tecnología, educación y capacitación, incluyendo la empresarial. Todo el proceso requerirá de políticas integradas y con algún nivel de planificación.

No cabe duda de que, en algunas ramas, sobre todo las de tecnologías más avanzadas, Uruguay depende exclusivamente de empresas internacionales. En otras, y sin entrar al tema de las empresas públicas, existen oportunidades para cooperativas e inversores nacionales, los que deberían tener, por lo menos, un tratamiento tan favorable como las primeras (más concretamente, el que tuvo la empresa forestal UPM para la instalación de su segunda planta).

Dadas las ya mencionadas limitaciones industriales de Uruguay, es imprescindible diseñar una estrategia capaz de articular los distintos instrumentos en la dirección de los objetivos de largo plazo, en un proceso que asegure el imprescindible apoyo social. Los estudios prospectivos realizados por la OPP (Oficina de Planeamiento y Presupuesto) podrían ser un valioso antecedente si se fuera en la dirección mencionada, algo que parece improbable dada las orientaciones del actual gobierno.

Una estrategia insuficiente o equivocada para bajar los costos

En una economía abierta, competir con las importaciones o aumentar las exportaciones ciertamente requiere contener o bajar los costos unitarios. Y si se quiere crecer con bienestar hay que lograrlo innovando y aumentando la productividad, no bajando salarios, impuestos y cargas sociales, que es la estrategia del gobierno actual. 

La anunciada rebaja de los impuestos y tarifas que pagan las empresas no se implementó en el primer año de gobierno, y no se llevará a cabo en el segundo, en parte por las repercusiones de la pandemia sobre la economía. Por el contrario, las tarifas aumentaron por encima del IPC (Índice de Precios del Consumo) y no hubo modificaciones significativas en la tributación. Sí disminuyó el salario real en 3 o 4%, pero el resultado agregado no moverá la aguja.

Ese enfoque de la política no parece ser la clave de un desarrollo prometedor de la industria nacional. No lo fue en gran parte de las últimas seis décadas y difícilmente lo será en un escenario de fuerte competencia internacional, en el que Uruguay no tiene ni salarios bajos, ni recursos naturales excepcionales, ni recursos humanos o capacidades institucionales sobresalientes. En ese contexto, cabe aventurar la mantención de las tendencias a una menor contribución relativa de la industria a la generación de riqueza y empleos de calidad. 

Particularmente en el contexto de Uruguay, para lograr que la industria contribuya a impulsar el desarrollo de la economía, el Estado debe asumir decididamente el papel de promotor.