¿ES INVISIBLE LA MANO DEL MERCADO?

La política en los mercados agrícolas

La idea que nos deja la información sobre los mercados es que los mueve una mano invisible que empareja a todos, grandes y chicos, consumidores y empresas. La realidad es otra. Para los productores lecheros de la cuenca de Montevideo o de la Provincia de Santa Fe, por ejemplo, el mercado es algo bastante distinto que para sus colegas de Francia, Canadá o Suiza.

Una parte de esa diferencia tiene origen en la generalizada intervención de los gobiernos en los mercados agropecuarios. Incluso es elevada en los países desarrollados, a pesar de que ese sector representa poco más del 1% del PIB total.

En Estados Unidos esa política se apoya en la llamada Ley Agrícola (Farm Bill), principal instrumento de las ayudas a la agricultura, y en diversas medidas que limitan las importaciones.

En 2018 hay nuevos hechos que permiten observar la relación entre la política y los mercados, al incorporarse los alimentos a la munición de la guerrilla comercial en que Estados Unidos enfrenta a China y también a su vecino norteño, Canadá, entre otros países.

La soja como arma en la contienda China-Estados Unidos

Estados Unidos viene adoptando medidas que dificultan o encarecen las importaciones provenientes de China. Las represalias del gobierno chino no se hicieron esperar: impuso restricciones a sus importaciones procedentes de los Estados Unidos, que incluyen productos como la soja, la carne de cerdo y de pollo, el maíz y el jugo de naranja.

Muchos analistas y el propio Trump sostienen que los chinos seleccionaron esos productos para afectar zonas en que la mayoría de los votantes son del Partido Republicano. A su vez, como las medidas adoptadas por China determinan una baja en el precio de referencia internacional y en el que reciben sus agricultores, el gobierno de Estados Unidos no tardó en ampliar en 12 mil millones de dólares los subsidios al sector agroalimentario, que en su mayoría favorecen a los plantadores de soja.

Leche descompuesta entre Trump y Trudeau

En otro frente, el gobierno de Estados Unidos denunció a Canadá por prácticas proteccionistas que perjudican sus intereses. Efectivamente, Canadá garantiza a sus productores de leche un precio superior en 70% al vigente en Estados Unidos, y mantiene aranceles de importación que alcanzan a 292% en la leche y 238% en los huevos.

Lejos de negar ese hecho, el Primer Ministro de Canadá declaró: “No finjamos que estamos en un mercado libre global cuando se trata de la agricultura”. En otros términos: si todos protegen la agricultura, ¿por qué se la agarra con nosotros?

Un río de dinero del gobierno inunda la agricultura de Estados Unidos

“La Ley Agrícola se acaba de aprobar en la Cámara. Estoy feliz de ver los trabajos para lograrlo. ¡Gran victoria para los agricultores!”. Así festejaba Donald Trump en uno de sus populares tuits, el 21 de junio de 2018, día de la aprobación de la Ley Agrícola, uno de los más formidables instrumentos de apoyo al sistema agroindustrial que se han inventado y que significa asignar nada menos que 867.000 millones de dólares del gobierno federal.

Agribusiness First. Desde 1938, cada cinco años Estados Unidos hace una revisión general de la política agrícola y establece con mucha precisión las modalidades de los subsidios (que incluyen seguros para créditos, pagos por superficie y reembolsos por pérdidas de cosecha), así como los sectores productivos y los tipos de productores que recibirán las ayudas. También se destinan fondos a una amplia gama de propósitos relacionados con el medio ambiente, la investigación, la asistencia alimentaria, la inocuidad de los alimentos, etcétera.[1]

La otra muralla de la tortilla

Aunque sea menos visible que la muralla de la tortilla, destinada a reducir la inmigración, los Estados Unidos mantienen restricciones a las importaciones de alimentos con el propósito de proteger sus cadenas agroindustriales de la competencia externa. Así, por ejemplo, las provenientes del MERCOSUR están sujetas a aranceles de 26,8% en la carne vacuna, 15% en los quesos y 8% en los paneles de madera.

La política en los mercados de alimentos

Los apoyos a la agricultura y las medidas para interferir el comercio internacional de sus productos están generalizadas, pero las diferencias entre los países son inmensas.

Con el propósito de estimar las ayudas a los productores (a las cadenas productivas, en realidad), la OCDE elaboró una metodología cuya aplicación permite cuantificar las grandes diferencias existentes entre los países (véase el gráfico).

Hacia 2014-16, el 21,3% de los ingresos recibidos por los productores de la Unión Europea provenían de subsidios públicos o de transferencias de los consumidores, proporción que disminuía a 8,7% en Estados Unidos y a 1,6% en Uruguay. La asistencia a los productores uruguayos sería 14 veces menor que en la Unión Europea y 5,6 veces menor que la de Estados Unidos.

Fuente: Políticas agropecuarias en Uruguay: cuantificación de los apoyos específicos 2014-2016 y su vinculación con las emisiones de GEI. OPYPA-MGAP/BID, 18 de junio de 2018. Otros países: OCDE, OECD Data: Agricultural support

¿Por qué no avanzó más la liberalización de los mercados de alimentos? En las negociaciones multilaterales del comercio, la agricultura fue excluida hasta la Ronda Uruguay, culminada en 1994. El resultado es un avance muy limitado de la liberalización del comercio y la aceptación de las medidas de ayuda a la agricultura en comparación con el alcanzado en productos industriales y otros sectores.

Ese desfasaje no es extraño; los países con mayor poder negociador están interesados en abrir los mercados en que son más fuertes: primero los industriales y luego los de servicios e inversiones, al tiempo que mantenían apoyos a sus actividades agrícolas y agroindustriales, más vulnerables o sensibles.

Los mercados gestionados

Los mercados son bastante más que las simples funciones abstractas de oferta y demanda, no sólo por la intervención de los gobiernos, como las mencionadas antes, sino también por la participación de empresas comerciales de propiedad estatal[2] y otros factores que inciden, como el diferente tamaño y poder de mercado de las empresas, la asimetría de la información entre las empresas y entre estas y los consumidores, y las normativas muy diferentes que regulan, por ejemplo, el trabajo de los menores, el horario de trabajo, la inocuidad de los alimentos y el impacto ambiental de los procesos.

En el caso de la intervención estatal en los mercados agropecuarios se puede señalar con fundamento que la producción directa de alimentos constituye una parte menor y decreciente de la economía mundial. Sin embargo, esta apreciación cambia si se toma en cuenta el conjunto del complejo agroindustrial: a escala mundial, las cadenas agroindustriales proveedoras de alimentos representan una proporción importante del gasto de los consumidores, generan el 40% de los empleos y el 30% de las emisiones de gases de efecto invernadero.

Por otra parte, el funcionamiento de esos mercados genera situaciones desfavorables a los exportadores comerciales, no favorecidos por políticas activas, entre otros precisamente los de los países del MERCOSUR, altamente especializados en la exportación de alimentos y materias primas agropecuarios. En ellos, las empresas del complejo industrial -agropecuarias, industriales y de servicios- enfrentan condiciones que fluctúan ampliamente y un futuro con mayores incertidumbres además de menores precios, que las de los países que protegen ampliamente esa actividad.

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Los mercados existen y son una referencia importante en los sistemas económicos, pero están fuertemente contaminados por la mano del hombre y, en cualquier formato, no aseguran el bienestar social, para no hablar de la felicidad individual. Hay bastantes pruebas de ello.

En el caso de las cadenas agroindustriales, la intervención estatal abre un abismo entre las condiciones en que operan productores y empresas de los países del MERCOSUR y las de los países desarrollados.