EDUCACIÓN

Debilitamiento de la participación docente y reforma curricular

Debilitamiento de la participación en la política educativa actual

Un eje que transversaliza los cambios en materia de política educativa planteados por la Administración actual, es el debilitamiento de la participación, acompañado por una retórica que la exalta. 

La Ley de Urgente Consideración (LUC) fue aprobada en el marco de una restricción de los tiempos de análisis parlamentario, con incidencia negativa en lo que respecta al debate democrático en un contexto de emergencia sanitaria. Uno de los cambios sustantivos planteados en esta normativa, que luego se reafirma en el Plan de Política Educativa Nacional (MEC, 2021), refiere a la supresión de los Consejos de Educación Inicial y Primaria, Secundaria y Educación Técnico-Profesional de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), y su sustitución por Direcciones Generales unipersonales, con la consecuente eliminación de los representantes electos por los docentes. Otro cambio en ese sentido lo constituye la modificación de la convocatoria al Congreso Nacional de Educación que, según establecía la Ley General de Educación, era obligatoria y como mínimo debía acontecer una vez en el período de gobierno. A partir de lo establecido en la LUC (art. 143) y reafirmado en el Plan de Política Educativa Nacional, su convocatoria pasa a ser opcional y como máximo una vez por período. Como era de esperar, el Congreso Nacional de Educación no fue convocado previo a la aprobación de la LUC para discutir esta y otras modificaciones que la misma introdujo en la Ley de Educación.

Este debilitamiento de la participación docente se visualiza a su vez en el proceso que se viene realizando en términos de una “reforma curricular integral” (ANEP, 2020a) que las autoridades prevén se comience a implementar en marzo de 2023. En este proceso, se observa la opción realizada desde la Administración en lo que respecta a los mecanismos de participación privilegiados para la toma de decisiones. Por una parte, no se realizó una convocatoria al Congreso Nacional de Educación y, por la otra, se escogieron espacios selectivos y cerrados de participación a título individual.

El actual proceso de elaboración de la reforma curricular refleja una cierta concepción del trabajo docente y de la educación -que es retirada de la esfera de lo público como espacio de debate colectivo (Apple, 2000)-, y que sin dudas incide en el contenido que puede esperarse asuma la reforma y en cómo resultará su proceso de implementación.

El empobrecimiento de los procesos participativos afecta fuertemente las posibilidades de desarrollar la pretendida reforma, por lo que el rumbo escogido por la actual Administración parece ser contraproducente a los fines que la misma se ha propuesto.

Prevalece en este contexto una concepción de la participación ligada a una lógica de control, transparencia y rendición de cuentas. De este modo, la participación es concebida como un “control ciudadano” (MEC, 2021) que, como se observa en el Plan de Política Educativa Nacional, se traduce de hecho en un control político.[1]

Planes focalizados y “reforma curricular integral”

En la política educativa actual, los cambios curriculares se están procesando tanto en términos de focalización como de universalización. En el Plan de Desarrollo Educativo de la ANEP para el período 2020-2024 (ANEP, 2020a), se establece que la reforma curricular se inscribe en lo que denominan una combinación focal-universal.

En términos de focalización, y en el marco de la centralidad que adquiere en la política educativa el significante equidad, se construye la idea de que los sujetos que viven en situaciones de pobreza requieren de diseños curriculares y de prácticas de enseñanza específicos (Conde, Falkin y Rodríguez, 2020).

En la Rendición de Cuentas de la ANEP correspondiente al año 2020, es posible visualizar la concreción de estas estrategias de focalización, fundamentalmente en lo que respecta al diseño de la propuesta Centros María Espínola y los denominados “Centros Focalizados” (ANEP, 2021: 147). En ambas propuestas se consideraron, para la selección de los centros, criterios de vulnerabilidad educativa y social (ANEP, 2021). 

Con respecto a los “Centros Focalizados”, se plantea una focalización curricular en determinadas áreas del saber. Las áreas seleccionadas para los centros de Educación Media Básica son: lengua, matemática, habilidades socioemocionales y ciudadanía digital.

Cabe problematizar la relación entre la construcción de una concepción de sujeto vinculada al riesgo y la peligrosidad presente en el Plan de Desarrollo Educativo y el lugar otorgado a las habilidades socioemocionales. Asimismo, este tipo de formación se enmarca en las denominadas “políticas de individuación” o “políticas del individuo” (Merklen, 2013), orientadas a trabajar sobre los individuos a fin de que se adapten a su entorno, en lugar de establecer mecanismos de regulación y asegurar a los individuos una protección social frente a este. 

En lo que respecta a los Centros María Espínola, se afirma que los mismos “constituyen un antecedente importante para el desarrollo, aprobación y aplicación del nuevo régimen de centro educativo” (ANEP, 2021: 159) tendiente “a modificar las prácticas educativas, condiciones de trabajo de los docentes, la gestión y la cultura institucional” (ANEP, 2021: 159).  Tal como se plantea en el documento que fundamenta la propuesta, la misma 

[…] procura cambiar la matriz de la organización de la educación media básica a partir del fortalecimiento de la autonomía y de la participación de la comunidad educativa en la gestión de los centros, la extensión del tiempo pedagógico, el acompañamiento socio-emocional-educativo, una adaptación curricular orientada al desarrollo de competencias y un enfoque didáctico basado en la interdisciplinariedad, el aprendizaje en acción y el trabajo en proyectos. (ANEP, 2020b: 7)

Los componentes centrales de esta propuesta constituyen los principales lineamientos que ha establecido la actual Administración para el período.

En cuanto a la autonomía, la misma es entendida desde una lógica que la vincula a la responsabilización de las comunidades, los centros educativos y los docentes, acompañada de una desresponsabilización por parte del Estado. En el documento de esta propuesta se señala:

En lo que refiere al desarrollo de la gestión en estos centros, las responsabilidades serán compartidas entre los diversos actores de la comunidad educativa y para ello se hace imprescindible contar con visibles y sólidos liderazgos en la conducción, con una clara predominancia en los temas pedagógicos, que puedan desplegarse en el marco de centros con autonomía para tomar ciertas decisiones clave para su funcionamiento, como la gestión de las personas y de los recursos financieros. En este sentido, son medulares la descentralización, la autonomía y la participación. […] [Se pretende] fomentar el desarrollo de la responsabilidad compartida por los resultados y promover acciones focalizadas y ajustadas a cada centro, orientadas a mejorar los aprendizajes de sus estudiantes. (ANEP, 2020b: 21)

Las reiteradas referencias a la noción de liderazgo, vinculadas a las nociones de autonomía y descentralización y a la asunción de “responsabilidades compartidas”, dan cuenta de un proceso de transferencia de las responsabilidades del Estado a nivel central a otros actores individuales y colectivos. Esto acarrea el riesgo de aumentar los niveles de desigualdad entre los distintos centros educativos.

En los Centros María Espínola la autonomía viene acompañada de un énfasis en la gestión, que se visualiza en diversas características de la propuesta, tales como: el liderazgo de los equipos directivos, la utilización de “herramientas de gestión para el cambio”, la creación de un monitor de centro educativo que brinde información en “tiempo real” (ANEP, 2020b). Asimismo, este concepto de autonomía se vincula con la lógica de rendición de cuentas o accountability,[2] que como plantea Hallet, “abarca esfuerzos para promover estándares, transparencia, eficiencia y calidad aumentando la vigilancia y centralizando la autoridad” (2010: 57, traducción nuestra). Esto se visualiza fuertemente en el énfasis en los resultados educativos que, individualizados a nivel de los centros, permite un monitoreo constante del desarrollo de la propuesta en cada institución. 

Al mismo tiempo que se implementan planes focalizados, se está procesando actualmente una “reforma curricular integral”. Respecto a ello, cabe señalar que: 

• • En el proceso de diseño de esta reforma que se prevé implementar en 2023, con una experiencia piloto a desarrollarse en el año lectivo 2022, los docentes como colectivo han tenido escasa participación, a la vez que se concibe a la misma en términos meramente consultivos; 
  • No ha sido transparente la información sobre la reforma, ya que se conocen únicamente grandes lineamientos, algunos de los cuales no estaban presentes en el Plan de Desarrollo Educativo (un ejemplo de ello es la propuesta de reformulación del bachillerato, que según se plantea tendría un carácter general interdisciplinario con la posibilidad de escoger un énfasis en el último año: ciencias médicas, ingenierías y tecnologías).[3] 
  • Se han venido adoptando importantes definiciones en etapas incipientes del proceso de discusión. Como hemos planteado en el análisis del Plan de Desarrollo Educativo de la ANEP (2020-2024), si bien se argumentaba 

[…] que una reforma curricular en clave universal exige amplios espacios de diálogo y participación social, en el documento se anticipa un conjunto de “fundamentos” que delinean aspectos de dicha reforma (progresiones de aprendizaje, currículo orientado a competencias, definición de las alfabetizaciones fundamentales -lengua, matemáticas, lenguas extranjeras, finanzas, bienestar-, entre otros). (Conde, Rodríguez y Falkin, 2020: 19)

Este proceso de reforma curricular ha venido avanzando, y se ha plasmado en sucesivas circulares del Consejo Directivo Central (CODICEN; Nº 28, 47 y 49 de 2021).

Si se observa el plan de trabajo detallado en la circular Nº 28 de fecha 21 de abril de 2021 (ANEP-CODICEN, 2021a), los actores allí mencionados son representantes de instituciones públicas (fundamentalmente de la ANEP), “referentes”, “consultores” y “expertos”. En el caso de los docentes, aparecen mencionados exclusivamente como población objetivo de actividades de formación y de difusión, no así como integrantes de los grupos decisores, por lo que subyace aquí una concepción del docente como mero ejecutor de la política.

Luego de la circular Nº 28, y en función de acuerdos “entre los integrantes del Consejo Directivo Central, las Direcciones Generales de Educación y el Consejo de Formación en Educación” (ANEP-CODICEN, 2021b: 2-3), se publicó un documento elaborado por la Dirección Ejecutiva de Políticas Educativas (DEPE), presente en la circular Nº 47 de fecha 2 de junio de 2021, con avances en definiciones relativas a la reforma. En esta circular se hace referencia a la reformulación del bachillerato mencionada.

En el documento “Transformación Curricular Integral. Hoja de Ruta” que acompaña la circular Nº 49 de fecha 30 de junio de 2021 (ANEP-CODICEN, 2021c) se establece una hoja de ruta para efectivizar esta reforma curricular que involucra a diversos actores. Entre otros, se menciona a “Referentes” de diferentes ámbitos de la vida nacional, con los que se están realizando reuniones de intercambio sobre sus perspectivas respecto al país y sus necesidades educativas. Este grupo de trece referentes se conformó en base a perfiles personales y no en representación de organizaciones colectivas, con fuerte presencia del ámbito privado y en su mayoría con actores con escasa relación con el ámbito educativo.

En dicha hoja de ruta, se señala que los docentes “tienen una función clave, dado su vínculo directo con estudiantes y familias” (ANEP-CODICEN, 2021c: 10), aunque ello no se corresponde con el proceso que se viene realizando, que los ha excluido de las distintas instancias de decisión que llevaron a concretar acuerdos relevantes en los que se inscribirá la reforma curricular. Asimismo, subyace la visión de un docente que aporta desde su experiencia particular y local, y no de un docente que integra organizaciones colectivas y participa en los procesos de política educativa desde una visión global. 

A su vez, no se los incluye en ningún ámbito formal de discusión ni están mencionados entre los actores vinculados a la elaboración de los distintos productos: marco curricular, progresiones, programas, plan de desarrollo profesional docente, plan de desarrollo de materiales educativos, plan de monitoreo y evaluación, informes de monitoreo e informes de evaluación.

Por su parte, los sindicatos son considerados interlocutores en lo relativo a condiciones laborales y no a su aporte político-pedagógico. Esto se acompaña con la consideración de las ATD en su rol técnico y no pedagógico.

El conjunto de circulares a las que nos hemos referido formaron parte de los documentos de discusión en el ámbito de la ATD de Secundaria. Como acto simbólico, el 5 de agosto de 2021, en el mismo momento en que se estaba procesando esta discusión, las autoridades de la educación se encontraban presentando el Plan de Política Educativa Nacional.

Reflexiones finales

La escasa información que circula públicamente en relación a los contenidos de la reforma educativa que se viene desarrollando, y los limitados procesos de participación propuestos, obstaculizan la posibilidad de discutir aspectos que podrían significar avances en materia educativa. Estas definiciones que se toman con reducida participación e información, tienden a eliminar la disputa y las diferencias, y retiran a la educación de la esfera del debate público y democrático.

La participación de los colectivos docentes en los procesos de reforma educativa constituye un factor clave, tanto por su importancia para su efectiva implementación, como por el valor que tiene en sí misma la discusión democrática de las transformaciones educativas. 

El modo como se está formulando el nuevo currículum va en detrimento de su propio contenido y de su implementación, ya que excluye los valiosos aportes que podrían realizar los actores implicados en el proceso educativo, al tiempo que aumenta la probabilidad de que la puesta en acción del currículum en las escuelas diste mucho de lo que se pretende al formularlo. A su vez, esta forma de trabajo supone un debilitamiento del carácter democrático del sistema educativo.