¿QUIMERA O MODELO PARA ARMAR?

El reto municipal en la perspectiva del desarrollo territorial

En días en los que Uruguay es una suerte de sede municipalista de todo el hemisferio, en la medida que celebra la Cumbre de Alcaldes y Gobiernos Locales en Punta del Este[1], cabe revisar brevemente el proceso recorrido. No solo repasar lo sucedido desde la instalación de los municipios en el país hace apenas ocho años y lo que implicó en términos normativos y de construcción institucional, sino fundamentalmente como oportunidad para profundizar la equidad de los territorios en base a enfoques de desarrollo local o regional.

En casi dos siglos de construcción institucional de un Estado como el uruguayo, podemos iniciar afirmando que era casi una obviedad que la creación de un tercer nivel de gobierno no iba a resolver nada vertiginosamente. Sin perjuicio de lo anterior, los ocho años cumplidos el pasado julio desde la puesta en marcha de los municipios en el Uruguay no debieran ser minimizados ni pasar desapercibidos. Como todo proceso presenta luces y sombras, aprendizajes y múltiples desafíos. Pero estamos convencidos de que continúa planteando enormes ventanas de oportunidad para los mencionados gobiernos subnacionales, en clave de desarrollo territorial e innovación de la gestión pública con acento en la participación ciudadana.

Uruguay inauguró el tercer nivel de gobierno en el año 2010. Desde ese momento cuenta con municipios elegidos democráticamente e instalados en 112 localidades del país. Aquel mandato presidencial tan audaz como controvertido del Dr. Tabaré Vázquez definió la implementación de la Ley nº 18.567, “de descentralización política y participación ciudadana”, norma a la que han sucedido distintas complementaciones y ajustes. Desde ese momento se han escrito páginas y abonado múltiples discusiones, muy a la uruguaya, respecto a si era o no el momento, si estábamos preparados para instalar otro nivel de gobierno, si no era en definitiva agregar más burocracia estatal, etcétera.

Cabe recordar algo no menor: el marco normativo con la creación de los municipios no es el comienzo de la descentralización política en el Uruguay. Aun así, ese evento marca un hito en la construcción del Estado nacional, que cuenta con casi 190 años de historia. La literatura reciente ha insistido bastante en analizar los primeros retos de los municipios, pero con un sesgo importante que se centra en las competencias y atribuciones, más que en las capacidades. Nos interesa colocar enfáticamente la distinción entre los primeros elementos y el segundo. El concepto de capacidades, en este caso, se vincula con la posibilidad de avanzar identificando oportunidades por parte de los actores involucrados en los procesos territoriales. Los gobiernos locales son los verdaderos gobiernos de cercanía y por lo tanto los que debieran estar en mejores condiciones de optimizar la gestión pública y contribuir a generar mayores impactos. Claro es que en el abordaje propuesto, lo que se plantea no es una intervención aislada de los municipios, sino en un abordaje multinivel de los territorios en un marco de gobernanza en la que intervienen distintas redes territoriales. La gobernanza es también una enorme oportunidad de integralidad para las políticas públicas en los territorios, en base a una lógica de intercambio de recursos y capacidades donde la negociación es una clave.

Pero además el desarrollo territorial no se limita a la explotación de recursos de un territorio descolgado del mapa, sino que debe ser la resultante de la “organización concertada” entre los actores e instituciones locales con los entornos y en el marco de un sistema.

Hoy en día se han incrementado en forma muy significativa los recursos asignados a los gobiernos subnacionales, en particular los orientados a los municipios. Desde ese punto de vista ya es posible afirmar que el presidente Vázquez ha marcado con gestos, pero principalmente también con acción y decisión, un impulso sin precedentes a la descentralización política. Sin embargo, sigue siendo muy desigual o asimétrico el vínculo, si consideramos las capacidades de gestión y decisión que tiene el gobierno nacional en relación con el departamental y el local. Ahí hay un nudo sobre el que seguir trabajando y profundizado análisis.

También hay brechas grandes aún entre el segundo y el tercer nivel de gobierno. Los municipios deben ser fortalecidos, no sólo con transferencias financieras para obras y o iniciativas comunitarias puntuales, sino fundamentalmente en cuanto a su capacidad para gestionar los territorios y sus incertidumbres.

La histórica tensión que marca cualquier discusión sobre la descentralización política, entre centralismo y localismo, no puede ser definida como una lógica de blanco o negro. Pero resulta clave ir sistematizando lo que está ocurriendo desde la instalación del tercer nivel, tomando en cuenta innovaciones (aún incipientes), considerando metodologías que permitan que los recursos y las decisiones de los organismos centrales (que hoy aún recaen en los territorios), puedan considerar la dimensión local de los procesos y protagonizar la política pública.

Hablar de desarrollo local y de descentralización no es necesariamente hablar de lo mismo, aunque ambos procesos están íntimamente vinculados con la transformación democrática del Estado. Uruguay está avanzando muy gradualmente en este proceso, pero aún lejos de transferir poder a los territorios. Cabe señalar que la normativa en materia de descentralización tiene una amplitud que también es interesante asociar a la oportunidad de que los gobiernos municipales puedan ir asumiendo nuevas competencias de intervención en materia de políticas públicas. Estaremos atentos a los proyectos de reforma normativa que comienzan a discutirse en los distintos ámbitos y seguramente valdrá la pena profundizar este análisis en próximos capítulos.

Martín Pardo es politólogo con especialización en Desarrollo Económico Territorial e investigador de la Universidad CLAEH (Programa de Desarrollo Local). Integra el Equipo de Dirección de la Secretaría de Desarrollo Local del Gobierno de Canelones.