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LO QUE NOS DEJÓ EL CASO ANCAP

 Publicado:  05/06/2018

Control de gestión y transparencia, imprescindibles para evitar nuevas quiebras


Por Omar Sueiro


En febrero de 2016, en vadenuevo nº 89, nos referimos por primera vez a la en ese momento recién trascendida crisis del ente energético. En un artículo titulado “ACERCA DE UNA INTRINCADA DISCUSIÓN POLÍTICA. ANCAP: Una tragedia burocrática”, pretendimos “analizar los datos objetivos y determinar las herramientas y las acciones que se imponen para reparar la situación”. Transcurridos dos años largos, intentaremos extraer del análisis de esa crisis conclusiones que sirvan como enseñanza para no caer en errores ya cometidos.



EL AFAIRE ANCAP: CRISIS Y OPORTUNIDADES


A esta altura de los acontecimientos, es lo peor y, a la vez, lo mejor que le pudo haber pasado al gobierno del Frente Amplio (FA). Lo peor no es necesario explicitarlo. Lo mejor es la oportunidad para reconocer y eliminar conductas y prácticas tóxicas y para adoptar criterios adecuados de gestión empresarial y política.



a) CONFIANZA Y CONTROL


La primera materia que se cursaba en el antiguo Plan 1954 de la Facultad de Ciencias Económicas se llamaba “Nociones de Hacienda” y trataba de los principios de organización de las empresas (haciendas). Se estudiaba en apuntes mimeografiados en hojas tamaño oficio. Aquellas trescientas y pico de páginas tenían una recomendación final: “Cada uno de los integrantes del personal de la empresa debe seleccionarse como si todo el patrimonio pudiera quedar bajo su responsabilidad; pero debe ser controlado como si nada pudiera quedar a su cargo”.



b) ENTUSIASMOS Y AMBICIONES QUE MATAN


Si quien decide hace caso omiso a la recomendación señalada, los entusiasmos desmedidos por hacer cosas positivas y apuradas, como las ambiciones desenfrenadas de poder, pueden resultar letales para las instituciones estatales.

El resultado organizativo en ANCAP fue un Grupo Empresarial compuesto por el propio ente más veintiuna empresas que se desempeñaban en el ámbito privado. En dieciséis emprendimientos ANCAP tenía mayoría absoluta, en uno mayoría relativa, en otra empresa estaba en igualdad con otros dos socios, y en tres era minoritaria. El organigrama de la web de ANCAP revela que además del Directorio se gobernaba con 33 gerencias y 109 jefaturas (solo “jefes” sin contar cargos similares), completando 142 cargos jerárquicos propios, a los que, al agregarse las estructuras de cada una de las 21 colaterales, se concluye que, para gobernar el complejo, ANCAP tenía casi dos centenares de posiciones jerárquicas.

El error básico, inicial, quizá haya sido direccionar el gran impulso para hacer progresar rápidamente a la empresa liberándola de molestos y farragosos controles oficiales sobre las necesarias inversiones. Tras el espaldarazo de un plebiscito que evidenció la voluntad popular de conservar y desarrollar las empresas públicas estatales, comenzaron a aparecer las colaterales, algunas para formalizar joint ventures con empresas e intereses privados y alguno público, otras simplemente para eludir los controles burocráticos estatales. ¡Paradoja!, como hubiera dicho el Corto Buscaglia: los reformadores de ANCAP terminaron privatizándola en los hechos.

Lo más grave fue que se formó una telaraña organizativa que resultó ser el sustento de un complejo entrelazamiento de intereses corporativos, caldo de cultivo para ambiciones políticas y personales tóxicas para la institución.

El favorable convenio con Venezuela fue la frutilla de esta peligrosa torta burocrática. Supuso el financiamiento a largo plazo y con bajísimo interés nada menos que de la cuarta parte del petróleo consumido, beneficio que perduró por un largo periodo, hasta que el abrupto derrumbe del precio del hidrocarburo determinó, además, que la República Bolivariana cayera en crisis y desviara el flujo de su petróleo a clientes 100% cash, debiendo hacer ANCAP compras en el mercado abierto y/o spot, lo que comprometió sensiblemente su situación financiera.



c) SUBSIDIOS NO DEMASIADO OCULTOS


Alcoholes del Uruguay (ALUR), una de las empresas integrantes del Grupo ANCAP, comenzó a gestionar en 2006 el ingenio azucarero de la cooperativa CALNU, a partir de un proyecto energético y alimentario que implicó un plan de inversiones industriales (optimización de la producción azucarera, nueva caldera, un turbogenerador para la generación de energía eléctrica y el montaje de una destilería para la producción de etanol), así como el diseño de la logística aplicada a la cosecha y la ampliación y modernización de los sistemas de riego.

En 2011 ALUR comenzó con la planificación de un nuevo proyecto que llevó implícito todo un cambio en la logística de recepción de la caña de azúcar. Esta reconversión tecnológica introdujo cambios para que el 100% de la caña de azúcar llegara a granel. La introducción de esta nueva tecnología aportó condiciones de mayor seguridad para los trabajadores y apuntó a optimizar en un 100% el uso de la caña de azúcar.

Como resultado, se obtuvo una zafra de caña de azúcar 2015 que cerró con números históricos:

- Producción industrial de casi 23.000 toneladas de azúcar, que permiten abastecer entre 55% y 60% del mercado nacional.

- Ingreso de 20.000 camiones con 450.000 toneladas de caña de azúcar.

- Rendimiento promedio de 6.357 kilos por hectárea (superior al histórico).

- Fuentes de empleo directo para 2.700 personas. (Fuente: Memoria de Alur).

El cambio tecnológico también posibilitó orientar la producción de la compañía -además del azúcar- a la fabricación de bioetanol y, como complemento, energía eléctrica y alimento animal.

Pero la violenta rebaja que experimentó el crudo y sus subproductos dejó en notoria evidencia los subsidios que elevaban inapropiadamente los precios de venta de la empresa a su “madre” ANCAP y también el vértice del iceberg indicador de algunas conductas inapropiadas en los estamentos directivos.



d) LA IMPRESCINDIBLE TRANSPARENCIA


No está en discusión la necesidad y la obligación del Estado de atender la situación económica y social de Artigas y Bella Unión a través de los apoyos que cada gobierno entienda necesarios. Así lo hicieron el actual gobierno y los anteriores de los tres partidos que lo ejercieron. Inclusive lo hizo la dictadura.

Lo común fue el método -obviamente erróneo- utilizado: incluirlos -en realidad ocultándolos- en diferentes precios, ya sea el de la caña de azúcar u otros cultivos adquiridos a los productores de la zona y que de una manera u otra se cargaron en el precio final de venta al consumidor de los productos de ANCAP.

Los subsidios deben ser transparentes. Si se define subsidiar la caña de Bella Unión debe hacerlo explícitamente el Estado y no Ancap a través de ALUR (antes cooperativa CALNU).

De no ser un ente estatal, ANCAP debió quebrar definitivamente. Fue y continúa siendo salvada por un impuesto de supervivencia -ya no tan oculto- incluido en el precio de los combustibles.

Debe saberse cuánto hay de impuesto en cada combustible y en cada kilovatio o kilogramo de gas, dato necesario para conocer la real capacidad competitiva de cualquier actividad productiva.



e) EL GOBIERNO DEBE TOMAR Y EJERCER EL PODER: EL INEVITABLE ENFRENTAMIENTO CON LA BUROCRACIA


La primera parte de este subtítulo puede parecer una perogrullada de cuarta categoría, pero la realidad indica que en cada institución existe una burocracia sostenida por poderosas corporaciones internas cuyo objetivo es mantener el statu quo y la estructura de poder, lo que hace sumamente difícil la asunción de autoridad por los directores y otros representantes del gobierno.

Cumplido el periodo de incubación, superada la década a cargo del gobierno nacional, a golpes los frenteamplistas (y los que no lo son) van tomando conciencia de una dolencia normal en todas las organizaciones político-administrativas del orbe: la burocracia. Así lo indican los vértices de témpanos deficitarios que aparecen en diferentes órganos de poder del Estado.

Ello radica en que, en sectores y organismos claves, no existe una organización adecuada a los fines de cualquier fuerza política gobernante, y en su lugar predominan los intereses -combinados- de distintos estratos y grupos que los componen.



LA GORGONA


Al igual que la mitológica Gorgona (en griego antiguo γοργώ, gorgō o γοργών, gorgōn, "terrible", despiadado monstruo, deidad protectora procedente de los conceptos religiosos más antiguos), la burocracia detenta un poder tan grande que petrifica a cualquiera que intente un mínimo cambio en su intrincada estructura.

Aunque lleva un cinturón de serpientes entrelazadas como una hebilla y confrontadas entre sí, la Gorgona ejerce el poder no mediante el terror sino a través del vacío que habita tras sus ojos, que hace que cualquiera que intente cruzar su mirada quede petrificado. Vacía de razón, de sentimiento y de cualquier contenido, aquella mirada, amputada de su cuerpo, ejerce una fascinación que paraliza.

Normalmente, quien accede al comando político de un país o de una institución, al principio solo consigue un poder superficial que no puede superar el primer nivel de gestión; a partir de allí, si no hay una firme decisión de los representantes del gobierno de luchar por el poder, mandan y deciden los diferentes estratos, de la gerencia para abajo. Comienza entonces una disputa -sorda o manifiesta- por el poder real entre la nueva dirección y los intereses corporativos preexistentes. Estos se autocomandan producto de una “entente” lograda a través del tiempo entre los diferentes grupos, representantes de las capas jerárquicas y productivas que componen el aparato burocrático preexistente, sin otra finalidad que perpetuarse y seguir beneficiándose. La lucha nunca termina por dilucidarse, en particular cuando se trata de organismos públicos debido a que los directores políticos lo son por un lapso definido -a lo sumo un lustro- mientras que los mandos medios e inferiores perduran por décadas.

En ANCAP tan fuerte era (es) el corporativismo y la necesidad de que el poder estuviera equilibrado por encima de las autoridades formal y legalmente establecidas que la administración formalmente radicaba en un “Comité de Dirección” que sustituía al Gerente General y estaba conformado por el Presidente del Directorio y el Comité de Gerentes de la primera línea gerencial, órgano que “tiene la responsabilidad colectiva (sic) de decidir…, buscando maximizar el valor conjunto de la empresa y satisfacer en forma balanceada a las partes interesadas" (el entrecomillado es del original de la web de ANCAP; las negritas son del autor).

¿Cuáles eran esas “partes interesadas”? ¿Las empresas asociadas? ¿Los beneficiarios indirectos? ¿La estructura del ente representada por los gerentes sectoriales? ¿El conjunto de todas las nombradas? ¿Qué es lo que había que “balancear” entre ellas?

Queda claro que el poder corporativo opera permanentemente y, como la vacía mirada de la Gorgona, inmoviliza por múltiples medios a quien pretende ejercer el poder nominal que, directa o indirectamente, le otorgó la decisión popular o propietaria: normas generales o internas y procedimientos consuetudinarios que se tornan imposibles de modificar atan de pies y manos al pretendido dirigente. Ciertamente, los medios y formas son diversos, pero hay uno -precisamente: el vacío- que es el fundamental y más efectivo; consiste en el antiguo y muy colonial “SE OBEDECE PERO NO SE CUMPLE”, o sea que se ignora la norma o la orden a través de una olímpica y permanente actitud de “a mí no me corresponde” o “yo no sé”, “no estaba” o “estaba en otras tareas”.

El fenómeno burocrático no es exclusivo de las instituciones públicas, ocurre en la mayoría -o más bien en casi todas- las organizaciones grandes y aun medianas, públicas y privadas, cuyo tamaño o formato impide ejercer razonablemente el poder a sus legítimos propietarios.

Tampoco es un fenómeno o una enfermedad regional o de ciertos países, sino que ocurre en todas partes del mundo, sin discriminar entre subdesarrollados y superdesarrollados, razas, religiones, etcétera. Le sucede a todo tipo de organización económica, sea productiva, comercial o financiera, así lo reconoce el economista canadiense John Kenneth Galbraith en su obra El Nuevo Estado Industrial. Afirma -y obsérvese cómo se ajusta a lo ocurrido en ANCAP- que “las decisiones económicas de los medianos y grandes conglomerados económicos -públicos y privados- son planeadas y llevadas adelante por una burocracia interna y reservada, una tecnoestructura que manipula los canales de marketing y relaciones públicas y privadas. Esta jerarquía se dirige a sí misma, siendo que los beneficios (la tasa de ganancia que persiguen los inversionistas) no son para ellos el principal motivador, porque incluso los (directores) administradores no están en el control. Como ellos (los burócratas) son los planificadores, las corporaciones detestan el riesgo de cualquier cambio, exigen una economía estacionaria y mercados estables”.

Ellos modelan a sus gobiernos para servir a sus intereses a través de la política fiscal y monetaria, como, por ejemplo, adherirse a políticas monetaristas que favorecen el endeudamiento -que se prioriza para subsanar sobrecostos cuya eliminación sería muy trabajosa y riesgosa a sus intereses particulares pues incluyen sus propias remuneraciones y prebendas- aunque enriquezcan a los prestamistas de dinero a través de aumentos de las tasas de interés, opina Galbraith.

Burocracia o burocratismo no necesariamente son iguales a corrupción, aunque dado que prácticamente siempre los acompaña la acumulación de poder y la constitución de un grupo o grupos dominantes, son un caldo de cultivo ideal para generarla.

El problema se agrava cuando la nueva dirección, total o parcialmente, ya es una orga o es captada por la orga existente. Entonces el ente deja de servir a los fines generales de la sociedad y lo peor de todo ocurre cuando su vida comienza a peligrar y requiere nuevos apoyos del Estado y la sociedad en su conjunto.



f) EL FRENTE AMPLIO PETRIFICADO POR LA BUROCRACIA


El Caso ANCAP verifica que, con excepción de su Tribunal de Conducta Política, el Frente Amplio ha quedado petrificado ante lo actuado por sus representantes en el ente.

La fuerza política no puede limitarse a designar los mejores candidatos para dirigir los entes, servicios descentralizados, desconcentrados y similares. La mejor conclusión derivada del ingrato suceso de ANCAP sería para el FA establecer internamente un control concomitante y coordinación permanente sobre la actuación de sus afiliados representantes del Estado en el gobierno de los organismos en cuestión. Control y coordinación que alcance a todos los aspectos de la actuación y no solamente sobre la ética.

Debe entenderse que lo autónomo es el organismo, pero los integrantes de sus directorios y similares son dependientes del poder central y también tienen determinadas responsabilidades ante la fuerza política que ha aprobado su designación. El gobierno ya cuenta con disposiciones que regulan la coordinación, a través de los ministros y otras instancias, y, considerando ciertos resultados, debería ponerlo en práctica de mejor manera



g) CONTROLES ESTATALES EFECTIVOS, NO DECLARATIVOS


Numerosas normas y organismos ejercen nominalmente el control de la actividad pública: los dos principales -no los únicos- son el Tribunal de Cuentas y la Auditoría Interna de la Nación. Cada uno de ellos debería ser, como se expresa en su presentación en la web, “pieza fundamental en la transparencia de la gestión pública”, propósito solo parcialmente cumplido.

El Tribunal de Cuentas (TC) es el órgano de control externo o entidad fiscalizadora superior (EFS) del país. La mera enunciación de las funciones de contralor que le asigna la Constitución de la República o el Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera destaca su importancia -nominal o virtual- para preservar la buena administración de los bienes del Estado[1].

Por su parte la Auditoría Interna de la Nación es un órgano estatal de control de organismos públicos, de sociedades anónimas y de cooperativas, funcionalmente desconcentrado del Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Economía y Finanzas, que actúa con autonomía técnica en el desempeño de sus cometidos.

Sin embargo las observaciones del Tribunal en los hechos no son admitidas por los integrantes que lo superan fácilmente “reiterando el gasto”. Es decir, “se obedece pero no se cumple”.



h) LA JUNTA DE TRANSPARENCIA Y ÉTICA PÚBLICA (JUTEP)


Es otra muestra de la aplicación del criterio legislativo de “impulso-freno” con “definiciones indefinidas”, como “asesorar” a la Justicia Penal en delitos contra el Estado y a los organismos públicos en el respeto a las normas de conducta en la administración pública.[2]

Demostrando que la efectividad de este tipo de organismos tiene mucho que ver en la gestión de los administradores, se ha distinguido la actividad de los actuales directores, que han utilizado la propia indefinición para actuar analizando lo declarado y lo actuado por algunos administradores públicos. No hay dudas respecto a la necesidad de fortalecer la acción de este organismo.



i) LOS CONTROLES POR “AUTOPSIA” SON CONTROLES INSUFICIENTES E INEFECTIVOS


Si se analiza el alcance de los controles existentes se verifica que se realizan “ex post” y hay pocas posibilidades de realizarlos mientras los acontecimientos se producen. Sin duda debe habilitarse tal posibilidad.

[1]

Funciones de contralor del TC:
1-Dictaminar e informar en materia de presupuestos.
2-Intervenir preventivamente en los gastos y los pagos.
3-Dictaminar e informar respecto de la rendición de cuentas y gestiones de todos los órganos del Estado, inclusive Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados.
4-Presentar a la Asamblea General la memoria anual relativa a la rendición de cuentas.
5-Intervenir en todo lo relativo a la gestión financiera de los órganos del Estado, Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, y denunciar, ante quien corresponda, todas las irregularidades en el manejo de fondos públicos e infracciones a las leyes de presupuesto y contabilidad.
6-Dictar las ordenanzas de contabilidad, que tendrán fuerza obligatoria para todos los órganos del Estado, Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados.
7-Proyectar sus presupuestos que elevará al Poder Ejecutivo, para ser incluidos en los presupuestos respectivos.

[2]
Cometidos (fuente: web de la JUTEP):

1-Asesoramiento a la Justicia Penal y al Ministerio Público en los delitos contra la Administración y la Hacienda Pública.

2-Asesoramiento a los organismos públicos en la aplicación de las "Normas de conducta en la Administración Pública".

3-Gestión y contralor del Registro de Declaraciones Juradas de Bienes e Ingresos.

4-Verificación de la publicidad que deben realizar los organismos públicos de las compras que realizan.

5-E Promoción de la normativa, programas y actividades de capacitación y difusión que fortalezcan la transparencia en la gestión pública.

6-Atención de los compromisos internacionales asumidos por el país en las Convenciones y Convenios vinculados a la materia.

Asesoramiento especializado a la Asamblea General o a las Juntas Departamentales en observaciones elevadas por el Tribunal de Cuentas con el carácter de "urgente consideración".

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