VADENUEVO DE COLECCIÓN: DEL NÚM. 48 (SETIEMBRE DE 2012). LA COMPLEJA RELACIÓN DEL COSTO Y LOS SUBSIDIOS CON EL USO RACIONAL Y EL DESPILFARRO

Consideraciones sobre tarifas del agua y racionalización de su uso en 20 países

Introducción

Un estudio de las tarifas cobradas por el agua potable en diferentes países, permite realizar comparaciones y extrapolar conclusiones referidas a la racionalización de su utilización. En los artículos publicados en el el número anterior de Vadenuevo y en esta misma edición, el Dr. Ernesto Abraham realiza un análisis de las políticas tarifarias de México y Uruguay con el fin de proponer cambios que permitan racionalizar el consumo de agua potable y mejorar el impacto que tiene su mal manejo sobre el medio ambiente. 

El cuadro que utiliza contiene información referida a 20 países y es una composición de información recopilada por Global Water Intelligence para grandes países a los que agregó el Uruguay, por un lado, e información del FMI, por otro. El  porcentaje del costo del desagüe, el gasto por año per cápita, así como el porcentaje del ingreso gastado en agua también fueron elaborados por el Dr. Abraham. Ese cuadro se ofrece a continuación y permite realizar algunas consideraciones adicionales sobre un tema que adquiere importancia cada vez mayor.

1. Desarrollo económico y precio del agua potable

El PBI (Producto Bruto Interno) per cápita, como indicador más usual del desarrollo económico, va a ser la base comparativa para todo el análisis; y en la gráfica 1 se presenta un ordenamiento de los 20 países incluidos en la tabla.

En la gráfica se verifica la enorme diferencia de desarrollo económico entre los países, como lo evidencia la India, cuyo PBI per cápita es la décima parte del de los EE.UU.. Una primera cuestión a analizar sería la relación entre el desarrollo económico de los países y el precio del metro cúbico (m³) de agua potable que pagan sus habitantes (partiendo del supuesto de que los datos provienen de fuentes confiables). Esta relación se puede observar en la gráfica 2, en que se integran a la anterior los datos de la tarifa total por metro cúbico (que incluye los servicios del agua potable y el desagüe):

La tarifa de cada país presenta una tendencia similar a la del PBI, es decir, a menor desarrollo económico tiende a ser menor la tarifa del agua al consumidor, pero con una fuerte variación en torno a la recta de tendencia. Por ejemplo, algunos países desarrollados tienen tarifas menores que la tendencia (como EE.UU. y Canadá), en tanto que otros subdesarrollados, como Turquía, presentan tarifas mayores que la recta tendencial. Y existen también países subdesarrollados con una tarifa menor (como México), en tanto que la del Uruguay se encuentra exactamente en la recta de ajuste.

La variación de las tarifas según el desarrollo económico logra que haya poca diferencia en el costo relativo de la tarifa del agua. Si observamos exclusivamente la tarifa del agua potable, sin considerar la evacuación, tenemos el siguiente comportamiento:

Grosso modo, su comportamiento es similar al de la tarifa del agua total. Por ser el agua potable una mercancía no transable (no exportable) y recibir los subsidios indicados, existe una gran diferencia entre países (la tarifa de la India es dos centésimas partes de la de Dinamarca).

Difícilmente pueda explicarse la variación entre países desarrollados y subdesarrollados por el costo de producción del agua potable en sus componentes indicados por Abraham (op. cit.), aunque el costo es, seguramente, un factor en las decisiones de fijación de la tarifa. La clave se encuentra en que el agua potable es un bien básico para la vida y la salud humana, al punto de que los gobiernos se responsabilizan de su distribución, le otorgan alta prioridad y cobran una tarifa inferior (y frecuentemente muy inferior) al costo de producción, a través de altos subsidios, con el fin de lograr que muy pocos habitantes carezcan de ella. (Aquí se hará abstracción del problema del abastecimiento de agua potable a pobladores del campo y de áreas no urbanas o que permanecen en la marginalidad del servicio).

2. Desarrollo económico y evacuacion y tratamiento del agua

Los gobiernos han debido resolver no solamente el abastecimiento del agua potable, sino además la evacuación y el tratamiento de la que ya ha sido usada. Y este ha sido un problema en aumento debido a la demanda creciente de agua potable, indicada por Abraham, y a mayores requisitos de protección del ambiente (ibídem). La siguiente gráfica presenta la tarifa por metro cúbico aplicada al consumidor por concepto de tal función y muestra que se mantiene la tendencia a la disminución en los países de menor desarrollo. La dispersión en torno a la recta tendencial es mayor aun que el precio de abastecimiento de agua potable Y en algunos de los países desarrollados y subdesarrollados es prácticamente nula (Corea del Sur, México, China, India).

Seguramente, un componente explicativo radica en que los tratamientos del agua de desecho son muy diferentes entre los países debido a diversas exigencias de protección ambiental. Por otro lado, una tarifa reducida de la eliminación del agua indica que todo el proceso del tratamiento y transporte del desagüe se está financiando con dineros públicos provenientes de otras fuentes y por lo tanto no está procurando influir en la actitud de los consumidores para que hagan un uso sustentable del recurso hídrico y su salubridad. La gráfica siguiente es más clara al respecto, pues expresa la tarifa de eliminación del agua potable ya utilizada como porcentaje de la tarifa total:

La recta de ajuste crece con el grado de desarrollo, lo que significa que cuando los países aumentan el PBI per cápita atienden en similar medida, mediante las tarifas, al abastecimiento de agua potable y a su eliminación. Dicho de otra forma: los países desarrollados, mediante tarifas, dan importancia casi similar a la eliminación del agua que a su abastecimiento; por su parte, los subdesarrollados tienden a hacer hincapié en el abastecimiento, mediante una tarifa menor, más que en la eliminación.

Se trata, pues, de un comportamiento general, con algunas excepciones que se apartan de la recta de ajuste, como por ejemplo Uruguay y Turquía. En efecto, la tarifa del Uruguay se encuentra muy por encima de la recta de ajuste y sería interesante saber si ello se explica por el elevado costo de evacuación y tratamiento o por un propósito recaudador.

3. El gasto en agua potable por parte de los consumidores

Desde la óptica de promover el uso racional del agua potable, es pertinente observar el gasto monetario per cápita y por año destinado a este bien básico en diversos países. La gráfica siguiente lo indica en dólares por año:

Salvo tres países desarrollados (EE.UU., Australia y Canadá, con gasto per cápita muy elevado) y tres subdesarrollados (México, China y la India, con un gasto ínfimo), los restantes muestran valores que oscilan en torno a los 200 dólares por año, aunque el eje de los desarrollados, sin considerar los indicados, se encuentra alrededor de los 300 dólares por año. La recta de ajuste a los 20 datos tiene un comportamiento similar al de la recta de ajuste a los datos del PBI.

El gasto en agua que realizan los consumidores de los 20 países, en dólares per cápita por año, se puede expresar, también, como la proporción porcentual del PBI per cápita en la Gráfica 7.

Se observa que, con excepción de Australia y Canadá, los consumidores de todos los países gastan en agua menos del 1,5% del PBI per cápita. Tal resultado tiene una explicación fundamental por la evolución ya vista de la tarifa según el desarrollo económico.

Por último sobre esta cuestión: ¿la tarifa por metro cúbico en los países con diverso desarrollo económico resulta similar en términos de “barata” o “cara”? La respuesta se puede dar considerando que lo “barato” (o “caro”) que resulta el consumo de agua en cada país se expresa como la proporción existente entre la tarifa por metro cúbico y el PBI per cápita (Gráfica 8).

Más allá de casos que se apartan fuertemente de la recta de ajuste (como Dinamarca y Turquía, con tarifa “cara”, y Corea del Sur, donde sería “barata”), se podría sostener que la variación de las tarifas según el desarrollo económico hace que haya poca diferencia en el costo relativo del agua. Como la recta de ajuste no es horizontal, sino levemente creciente con el PBI, se infiere que la tarifa del agua se ha de sentir como algo más “cara” en los países desarrollados (por lo que más adelante se dirá, obsérvese que el costo relativo del agua en Alemania y en el Reino Unido se encuentra sobre la recta de tendencia, es decir, resulta tan “cara” como en la generalidad indicada por la recta).

4. Tarifas y consumo de agua potable per cápita

El gasto monetario aplicado a la obtención de agua potable explica un consumo per cápita de agua potable suficiente en los países subdesarrollados, como se puede ver en la gráfica siguiente:

Nuevamente, con la excepción de EE.UU., Australia, Canadá, Corea del Sur e Italia, los 15 países restantes presentan un consumo per cápita diario de agua potable situado entre 100 y 400 litros.

De lo anterior se desprende que el gasto en consumo de agua de los habitantes de países con distinto desarrollo económico tiene un comportamiento atípico con respecto a la generalidad de los bienes, cuyo consumo per cápita es generalmente creciente con el nivel de ingreso. Ya que no existe una razón de carácter general que explique un menor costo del abastecimiento del agua potable en los países subdesarrollados, se puede sostener que es una política de subsidio de los gobiernos de dichos países la que determina tarifas bajas y un consumo per cápita que no ocurriría sin él (Abraham, op. cit.).

5. Tarifa y ahorro de consumo de agua potable

De lo anterior pueden extraerse algunas conclusiones, además de las ya indicadas. Obsérvese, en primer lugar, que la gráfica 9 muestra una notable variabilidad del consumo per cápita diario de los 20 países, con un mínimo en China e India (96 y 139 litros, respectivamente) y un máximo de 605 litros en Australia. Quizás el de los dos primeros sea bajo, pero seguramente el valor de Australia es un extremo de despilfarro. Entre los países menos desarrollados encontramos que Polonia y China tienen un consumo menor que el promedio, situado dentro de lo que resulta razonable.

En cambio, el de Alemania, Dinamarca y el Reino Unido se encuentra en torno a 100/150 litros y parece suficiente para cubrir las necesidades del hombre contemporáneo (es una fracción del promedio de los otros países desarrollados, incluyendo hasta Italia y sin considerar los tres indicados, que alcanza a 539 litros por día). Entonces, ¿cómo se explica la utilización razonable de agua potable en Alemania y el Reino Unido? Desconocemos si el clima incide significativamente, pero disponemos de al menos de una clave: en ellos la tarifa del agua no es más “cara” que en el resto de los países desarrollados, como veremos a continuación.

Ya observamos que el consumo per cápita de agua potable en los diversos países tiene una explicación fundamental en que las tarifas varían con el grado de desarrollo. Ahora bien, el despilfarro de agua en alguno de los países analizados, ¿estará asociado a que la tarifa es "barata"?

Para responder a tal pregunta construimos la gráfica 10 con un planteo diferente a las anteriores: no ordena los países según su PBI per cápita, sino mediante la tarifa como proporción del PBI diario, suponiendo que es un indicador del grado en que el agua resulta “barata” en cada país. Los países quedan ordenados en la gráfica de manera que los de la derecha tienen una tarifa “barata” y los de la izquierda una tarifa menos “barata” (o más “cara”, si se prefiere). Así, la India y Corea del Sur tendrían la tarifa más “barata” y Dinamarca y Polonia la más “cara”.

El ordenamiento de los países ha cambiado con respecto al PBI per cápita presentado en las gráficas anteriores, porque ahora se intercalan desarrollados entre los subdesarrollados (por ejemplo, EE.UU. e Italia) y subdesarrollados entre los desarrollados (por ejemplo, Turquía). De manera que lo “barato” de la tarifa no se corresponde exactamente con el grado de desarrollo.

A la tendencia de la tarifa a acompañar el desarrollo económico se agrega la particularidad de que el valor relativo de la tarifa frente al PBI presenta gran variación internacional, con un mínimo de 1% en Corea del Sur y un máximo de 8% en Dinamarca.

Veamos en la siguiente gráfica la relación entre lo “barato” de la tarifa y el consumo diario en litros per cápita de cada país, para analizar si están asociados.

La recta de ajuste a los datos de consumo diario de los 20 países (línea punteada) muestra que lo que se podría llamar “despilfarro de agua” crece a medida que la tarifa es más “barata”. Pero hay que advertir que los datos de muchos países son muy erráticos y se apartan mucho de la tendencia, sobre todo en el caso de los más subdesarrollados, como China, México y la India, que tienen un consumo muy inferior al que corresponde a la recta tendencial.

Quizás lo más relevante del efecto del valor relativo de la tarifa sobre el ahorro de agua sea que países con tarifa “cara” (Dinamarca, Polonia, Turquía, Alemania, Rep. Checa, Francia y el Reino Unido) presentan un consumo diario de agua per cápita razonable, en torno a los 200 litros (Australia es la excepción y sorprende su elevadísimo consumo de agua per cápita, sobre todo porque su tarifa es “cara”; la otra excepción es Canadá, con 800 litros diarios).

Y como ya se indicó, tres países subdesarrollados (China, México y la India) tienen una tarifa “barata” sin que existan valores de consumo per cápita exagerados. Valga la aclaración de que el dato de consumo informado por el FMI para México, de 200 litros, es mucho menor que el correspondiente a su Distrito Federal, con 275 litros (Abraham, op. cit.), seguramente por ser aquel un valor medio del país.

6. Las acciones de promoción del ahorro de agua potable

Ciertamente, el precio medio por metro cúbico de agua es un dato incompleto para analizarlo como herramienta para racionalizar el uso, porque puede ocultar diferencias regionales y tarifas diferenciales según los niveles de consumo; y dos tarifas idénticas en promedio pueden lograr resultados completamente diferentes en el consumo. Tal como indica Abraham (op. cit.), en México se aplican tarifas crecientes con el nivel de consumo para fomentar el ahorro, en tanto que en Uruguay sucede lo contrario.

Sin embargo, se pueden deducir algunas conclusiones adicionales a las ya indicadas. Y una de gran significación es que el consumo de agua no necesariamente se comporta como la mayoría de los bienes: cuanto más alto el ingreso per cápita, mayor es el consumo. Sea por tarifas crecientes según el ingreso de la población (cuantificado por el PBI per cápita) sea mediante medidas de educación pública dirigidas a la racionalización de consumo, se comprueba que países con alto desarrollo económico se destacan por un uso racional del agua potable.

En siete de los ocho países más desarrollados situados a la izquierda del cuadro (Dinamarca, Polonia, Alemania, Checoslovaquia, Francia y el Reino Unido) se verifica un consumo que parece más racional que en la mayoría de los países que les siguen en desarrollo. Tal conducta no se explica, como lo evidencia la Gráfica 11, por el valor relativamente “caro” de la tarifa, ya que Australia tiene similar tipo de tarifa y Canadá, con un elevadísimo consumo, tiene una tarifa que no es “barata”. Si no existieran razones de consumo específicas relacionadas con el clima, sería muy importante conocer los factores que han incidido para lograr tal racionalización del consumo pues se podrían aplicar en los países donde urge encontrar formas de hacerlo.

En Uruguay, la tarifa se encuentra en la línea tendencial vista, es decir, no es ni “barata” ni “cara” en la comparación con los 19 países restantes. Sin embargo, tiene un promedio de consumo diario de 356 litros, que casi duplica el de los países europeos desarrollados indicados. Se puede sostener que Uruguay seguramente respondería a políticas de ahorro, sean de diferenciación tarifaria según el consumo o de educación pública, como propone Abraham (op. cit.), con los beneficios consiguientes para el ambiente y para el presupuesto público (ibidem).