LAS DISCUSIONES SEMESTRALES SOBRE LA INCIDENCIA DE LA POBREZA

Pobreza y vulnerabilidad socioeconómica en Uruguay

La discusión pública sobre los niveles de pobreza de ingresos, particularmente en hogares con niños, y las políticas para lograr su disminución sustantiva han cobrado fuerza en los últimos años.[1] Si bien ello se debe principalmente a que la reciente crisis económica se tradujo en un empeoramiento en las condiciones de vida de la población, se agrega que, desde 2021, el Instituto Nacional de Estadística (INE) comenzó a publicar datos semestrales sobre este indicador.

La falta de acostumbramiento a esta nueva periodicidad y, en particular, los problemas de comparabilidad que ello conlleva, aunados a los cambios metodológicos que se introdujeron en la Encuesta Continua de Hogares (ECH) durante la pandemia (cuando, además, se pasó a la modalidad telefónica por varios meses y se redujo el cuestionario), generan un debate espasmódico en los medios de difusión que dura una o dos semanas. Hasta el momento, la discusión se ha centrado fundamentalmente en elucidar si la pobreza subió o bajó. Por su parte, los niveles de extrema pobreza o indigencia son, en apariencia, tan bajos que no han merecido mayor discusión.

Al respecto, cabe plantear algunas preguntas. La primera de ellas radica en si tiene sentido evaluar semestralmente la evolución de la pobreza y la extrema pobreza, particularmente cuando esta información no se acompaña de otra que permitiría apreciar mejor los cambios en las condiciones de vida de la población. En segundo lugar: ¿puede variar la pobreza sustancialmente de semestre a semestre, fuera de situaciones de alto crecimiento económico o fuerte crisis y recesión? De los valores publicados durante los dos últimos años puede concluirse que si existe una discusión acalorada con respecto a si bajó o no bajó, en parte se debe a que luego de la suba de 2020, los movimientos han sido de escasa magnitud. Entre otras cosas, porque la traducción de los cambios en los niveles de empleo y salarios a la incidencia en la pobreza no es automática, y las variables que reflejan las condiciones de vida de la población suelen moverse en temporalidades más largas.

Es claro que monitorear la pobreza en la poscrisis y discutir las vías para su disminución sustantiva es relevante, pero el debate no debería acotarse a explorar las fluctuaciones del indicador. La controversia sobre el valor absoluto del índice dislocado del análisis de sus causas (que requiere tiempos considerablemente más largos) y de un marco general interpretativo hace perder una oportunidad para pensar el problema de manera más global. La discusión se vacía cuando se trata a la pobreza como un indicador de coyuntura más y, paradójicamente, la difusión de cifras con más periodicidad empobrece el debate en lugar de informarlo mejor.

Es claro que este problema no responde a la publicación en sí de las cifras, sino al marco en que estas se presentan y a la recepción que se realiza de estos informes. En el caso de la incidencia del desempleo, se publican varios indicadores adicionales (tasa de actividad, tasas de empleo, salarios promedio, trabajo registrado, etcétera) y si bien la discusión no puede acotarse a los informes del INE, existe un mayor acostumbramiento y tradición en cómo abordar e interpretar las cifras. La sola consideración de la pobreza y la extrema pobreza monetarias es insuficiente a la hora de pensar en políticas que contribuyan a una reducción significativa de las privaciones.

A ello debe agregarse que se requiere un mayor esfuerzo de divulgación tanto del INE como de actores académicos y no académicos para lograr una mejor comprensión general sobre los alcances y limitaciones de la medición de pobreza y extrema pobreza por el método del ingreso mediante encuestas a hogares. Por ejemplo, se deja por fuera, a la población usualmente denominada como “en situación de calle” o a quienes no residen en viviendas particulares. Si bien estas opciones metodológicas son razonables y consensuadas entre quienes producen estadísticas oficiales, y su apreciación requiere de otros relevamientos y metodologías, no siempre están suficientemente difundidas. Por ejemplo, en el debate público muchas veces se confunde indigencia con situación de calle. Tampoco se suelen manejar adecuadamente los componentes del ingreso que incluye la línea de pobreza: a veces se discute como si solo abarcase remuneraciones corrientes o aun salarios y jubilaciones, cuando también se incluyen transferencias no contributivas en dinero y en especie, en algunos casos, ingresos del capital y, en particular, el valor locativo de la vivienda.[2]

Según las cifras divulgadas por el INE, la incidencia de la pobreza monetaria en 2022 fue del 6,9% de los hogares, en tanto la extrema pobreza alcanzó al 0,2%. Aun en un contexto de caída, el análisis de estos valores requiere complementarse con los logros y privaciones en otras dimensiones del bienestar. Si bien no se dispone aún de estudios sobre pobreza multidimensional que cubran los años posteriores y previos a la pandemia, es importante tomar en cuenta que las caídas verificadas en Uruguay entre 2004 y 2019 no se acompañaron de una reducción similar de las desigualdades o privaciones en otras dimensiones, como, por ejemplo, vivienda o acceso al conocimiento. 

A la vez, varios estudios indican que al mismo tiempo se verificó un deterioro en algunos indicadores asociados a la cohesión social. En línea con estos resultados, los trabajos de Mariana Rodríguez y Lucía Vázquez ilustran que, si bien entre 2006 y 2016 las distancias de ingresos entre los barrios de Montevideo se redujeron, al mismo tiempo las personas de niveles educativos similares tendieron a residir en mayor medida en los mismos barrios.[3] 

En este marco, puede ser útil poner en consideración algunos aspectos ampliamente conocidos, particularmente en referencia a lo difuso de la categorización de pobreza. Si bien no se analizará aquí, pues ya se ha abordado en otras contribuciones en Vadenuevo, debe tenerse presente que la discusión sobre pobreza necesariamente se liga a los aspectos distributivos.[4] 

La vulnerabilidad socioeconómica

Como es ampliamente reconocido, la pobreza no solo no puede considerarse únicamente en la perspectiva del ingreso, sino que menos puede evaluarse exclusivamente a partir del ingreso corriente (específicamente, del mes previo a la encuesta). La incorporación de la modalidad de panel rotatorio en la ECH realizada en 2020 permitiría otras posibilidades, al menos en el corto plazo. Sin embargo, hasta el momento se ha privilegiado su uso exclusivo para la estimación de variables vinculadas al mercado de trabajo y no es posible explotar esta información para analizar otros aspectos relevantes, como, por ejemplo, las fluctuaciones de ingresos. Explorar si quienes salen de la pobreza son quienes están más cerca del umbral y analizar la dinámica de sus entradas y salidas podría aportar importantes insumos a la discusión pública actual, e ilustrar las limitaciones de la condición binaria de pobreza/no pobreza.

La consideración de la pobreza con una perspectiva dinámica requiere abordar el concepto de vulnerabilidad. De esta forma, es posible abarcar no solo la situación actual de ingresos considerada de manera estática, sino también pensar en sus fluctuaciones. La vulnerabilidad puede entenderse como el riesgo o probabilidad de que las personas caigan en situaciones de pobreza en el futuro. Como señala Amartya Sen: “El desafío del desarrollo no es solo la eliminación de la privación persistente y endémica, sino que también implica la remoción de la vulnerabilidad a la miseria repentina y severa”.[5] Idealmente, para estudiar estos movimientos se requieren datos longitudinales, es decir, información para las mismas personas a lo largo del tiempo, lo cual refuerza las consideraciones previas en cuanto a la necesidad de ampliar los usos del actual panel rotatorio de la ECH.

En varios trabajos recientes, un grupo de antropólogos ha realizado interesantes análisis etnográficos en varios barrios populares de Montevideo, que ponen de manifiesto la variabilidad y precariedad en las trayectorias y formas de vida de los habitantes de estas zonas, con empleos a término, transiciones entre la provisión legal e ilegal y circuitos que abarcan entradas y salidas de la cárcel.[6] Nuevamente, la categoría pobreza como condición estática resulta claramente insuficiente para aprehender estas circunstancias que quedan invisibilizadas. 

Si bien no se dispone de análisis cuantitativos para el período posterior a la pandemia, los estudios para el período de crecimiento y redistribución previo indican que una proporción sustantiva de la población se mantuvo en condiciones de vulnerabilidad a la pobreza monetaria frente a potenciales contextos más adversos, lo cual se ratificó en 2020.[7] 

En un ejercicio de análisis multidimensional realizado antes de la crisis reciente, se analizó también la situación de las personas adultas con respecto a la vulnerabilidad multidimensional(Gráfica 1).[8] Para ello se consideraron cuatro situaciones: a) personas bajo el umbral de pobreza multidimensional y vulnerables; b) personas bajo el umbral de pobreza  multidimensional, pero que no son vulnerables; c) personas situadas por encima del umbral de pobreza multidimensional y vulnerables; d) personas situadas por encima del umbral de pobreza multidimensional sin riesgo. 

Gráfica 1. Incidencia de la pobreza y la vulnerabilidad multidimensional. Población de 18 años y más.

Fuente: Machado y Vigorito (2021), en base a las ECH del INE.

De acuerdo con estas estimaciones, en 2018, solo la mitad de la población adulta no enfrentaba privaciones ni riesgo de pobreza multidimensional futura. A la vez, el 25% de la población se encontraba en el grupo de mayor gravedad, un 8% enfrentaba pobreza multidimensional pero no vulnerabilidad y el 13% era vulnerable, pero se situaba por encima del umbral de pobreza multidimensional. En el período estudiado, la vulnerabilidad a la pobreza multidimensional se redujo del 45% al 38%. En ese trabajo también se encontró que aun cuando las privaciones multidimensionales se redujeron en todos los subgrupos, las brechas por género, ascendencia étnico racial y tramo etario permanecieron constantes o se agudizaron a lo largo del período.

Para concluir

Los análisis habituales de pobreza se ocupan de las carencias en las dimensiones del bienestar o capacidades que se consideren relevantes, comparando los desempeños de las personas con respecto a un indicador de nivel mínimo, ya sea absoluto o relativo. Sin embargo, para dar cuenta de las condiciones de vida de las personas, se requiere analizar al menos, logros, recursos, desigualdades, privaciones y vulnerabilidad, abarcando más dimensiones que el ingreso corriente. 

Es claro que ello no puede hacerse en un solo estudio y que no es la tarea principal de quienes producen estadísticas oficiales. Sin embargo, los informes del INE podrían contribuir en mayor medida a ilustrar estas situaciones abarcando un conjunto más amplio de aspectos que el que se difunde actualmente. En particular, debería revisarse la conveniencia de difundir datos semestrales de pobreza y priorizar el uso del panel rotatorio a efectos de analizar las condiciones de vida de la población y no destinarlo exclusivamente a mejorar la precisión de las estimaciones de desempleo.  

Es claro que los sistemas estadísticos reflejan prioridades políticas y estados de discusión. Es por eso que enriquecer el debate público y no reducirlo a las fluctuaciones de un indicador es una tarea primordial de quienes participan en él. Para ello se requiere un amplio debate sobre objetivos en términos de pobreza, vulnerabilidad y desigualdad que contribuya a fijar prioridades y a reunir aspectos aparentemente dispersos. De otra forma, será difícil lograr un cambio sustantivo en los niveles de pobreza absoluta, ya sea entre adultos u hogares con niños.